犯罪被害人國(guó)家補(bǔ)償機(jī)構(gòu)的設(shè)置

■何兆美 劉尊興

國(guó)家補(bǔ)償機(jī)構(gòu)設(shè)置，事關(guān)補(bǔ)償工作的有序開(kāi)展。目前，在理論界，公安機(jī)關(guān)、法院、檢察院、司法行政機(jī)關(guān)、民政機(jī)關(guān)、政法委等都是國(guó)家補(bǔ)償機(jī)構(gòu)的“候選”機(jī)關(guān)。作者考察國(guó)外補(bǔ)償機(jī)關(guān)的運(yùn)行情況，借鑒我國(guó)臺(tái)灣、香港的開(kāi)展補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合各“候選”機(jī)關(guān)的職能，權(quán)衡其利弊，建議在政法委內(nèi)設(shè)置犯罪被害人國(guó)家補(bǔ)償委員會(huì)開(kāi)展犯罪被害人的補(bǔ)償工作。

一、國(guó)外相關(guān)國(guó)家補(bǔ)償機(jī)構(gòu)設(shè)置的概況

由于各國(guó)國(guó)情不同，司法制度存在差異，國(guó)外相關(guān)國(guó)家補(bǔ)償機(jī)構(gòu)的設(shè)置，大致分為三種模式。第一種模式為不專門設(shè)立救濟(jì)決定和管理機(jī)關(guān)，由現(xiàn)有機(jī)關(guān)行使該職能。如日本的地方公安委員會(huì)。第二種模式為設(shè)立專門機(jī)關(guān)管理。例如，英國(guó)的刑事?lián)p害補(bǔ)償委員會(huì)。第三種模式為在現(xiàn)有機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立部門進(jìn)行管理。例如，法國(guó)在法院內(nèi)部設(shè)置暴力犯罪被害人補(bǔ)償委員會(huì)。韓國(guó)在地方檢察廳內(nèi)設(shè)立刑事被害人救助審議會(huì)。美國(guó)在聯(lián)邦司法部?jī)?nèi)設(shè)立刑事被害人署。由于各國(guó)刑事司法制度的差異，導(dǎo)致補(bǔ)償機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)不同的模式，有的采取獨(dú)立設(shè)置模式，有的則采取司法機(jī)關(guān)裁決的模式。例如：英國(guó)設(shè)立刑事被害人補(bǔ)償局，負(fù)責(zé)補(bǔ)償案件的審核以及補(bǔ)償金的核發(fā)。美國(guó)聯(lián)邦司法部下設(shè)置刑事被害人補(bǔ)償署負(fù)責(zé)被害人的補(bǔ)償事務(wù)。在各州，則規(guī)定不一，多數(shù)州設(shè)立類似聯(lián)邦被害人補(bǔ)償署的機(jī)構(gòu)，其他州則分屬法院、監(jiān)察局或勞工局等部門管轄。在德國(guó)，有權(quán)申請(qǐng)救濟(jì)的人向聯(lián)邦提出救濟(jì)請(qǐng)求。負(fù)責(zé)處理救濟(jì)請(qǐng)求的是各州設(shè)立于社會(huì)保險(xiǎn)福利部門的地區(qū)救濟(jì)局。（《被害人補(bǔ)償法》第6條第1款）。法國(guó)的救濟(jì)金支付機(jī)關(guān)是“恐怖活動(dòng)及其他犯罪被害人補(bǔ)償基金管理委員會(huì)”。委員會(huì)的委員由司法部和財(cái)政部任命。在被害人申請(qǐng)救濟(jì)的情況下，基金管理委員會(huì)就是被告。補(bǔ)償委員會(huì)裁決應(yīng)予救濟(jì)的，基金管理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在收到裁判書(shū)一個(gè)月內(nèi)支付救濟(jì)金。韓國(guó)，裁定機(jī)關(guān)是地方法院和地方檢察院設(shè)置的犯罪被害人救助會(huì)，他們負(fù)責(zé)補(bǔ)償決定的相關(guān)事務(wù)。菲律賓，國(guó)家補(bǔ)償機(jī)構(gòu)設(shè)立由司法部設(shè)委員會(huì)，由中央政府秘書(shū)長(zhǎng)任命委員。印度的泰米納德邦，在地區(qū)和市設(shè)置了由警察和警察官等組成的被害人支援委員會(huì)。在日本，日本《犯罪被害人等給付金支付法》第10條規(guī)定，犯罪被害人申請(qǐng)給付金的，應(yīng)依國(guó)家公安委員會(huì)規(guī)則的規(guī)定，向其住所地管轄之都道府縣公安委員會(huì)申請(qǐng)。

二、中國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)補(bǔ)償機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行

我國(guó)臺(tái)灣，被害人補(bǔ)償?shù)牟枚C(jī)關(guān)是地方法院及其分院檢察署設(shè)立的犯罪被害人補(bǔ)償審議會(huì)，掌理補(bǔ)償之決定及其他事務(wù)。高等法院及其分院檢察署設(shè)犯罪被害人補(bǔ)償復(fù)議委員會(huì)，就有關(guān)犯罪被害人救濟(jì)事務(wù)指揮監(jiān)督審議委員會(huì)，并受理不服審議委員會(huì)決定之復(fù)議事件，徑行決定事件復(fù)議委員會(huì)及審議委員會(huì)均設(shè)立主任委員1人，分別由高等法院或其分院檢察署檢察長(zhǎng)、地方法院或及其分院檢察署檢察長(zhǎng)兼任；委員6至10人，由檢察長(zhǎng)遴選檢察官及其他具有法律、醫(yī)學(xué)或相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人士，報(bào)臺(tái)灣地區(qū)“法務(wù)部”核定后聘請(qǐng)其兼任；職員由檢察署中的在職人員兼任。我國(guó)香港是由犯罪被害人補(bǔ)償委員會(huì)的行政委員會(huì)來(lái)進(jìn)行裁定，委員由行政長(zhǎng)官任命。

三、國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于設(shè)立補(bǔ)償機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)及理由

在我國(guó)，公安機(jī)關(guān)、法院、檢察院、司法行政機(jī)關(guān)、民政機(jī)關(guān)、政法委等都是補(bǔ)償機(jī)構(gòu)的“候選”單位。目前大多數(shù)學(xué)者傾向于由法院行使補(bǔ)償?shù)牟枚?quán)。其主要理由是：一是法院是刑事案件的最終裁判機(jī)關(guān)，它使案件有了最終結(jié)果，已確立了被害人。案件在公安機(jī)關(guān)、檢察院時(shí)，因?yàn)闆](méi)有最終的處理結(jié)果，被害人的構(gòu)成尚未定論；二是法院審判人員熟悉案情便于確定補(bǔ)償數(shù)額；三是審判機(jī)關(guān)有審級(jí)設(shè)置，可采取兩審終審制，有利于對(duì)裁定的監(jiān)督。有人提出，對(duì)已偵破并已審結(jié)的刑事案件，被害人遺屬應(yīng)向案件審理的終審法院提出申請(qǐng)。對(duì)于公安機(jī)關(guān)已經(jīng)立案但尚未偵破的，或已破案但嫌疑犯尚未抓獲的案件，被害人或遺屬應(yīng)向偵查案件的公安機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。有的則傾向于將專門機(jī)關(guān)設(shè)在檢察院。即在人民檢察院內(nèi)設(shè)一個(gè)專門的補(bǔ)償委員會(huì)。其理由是，符合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位，此乃其一；其二，補(bǔ)償金額的確定并非法律爭(zhēng)議，不是必須由法院裁決；其三，檢察機(jī)關(guān)的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系可以為申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議提供有效救濟(jì)途徑。有的認(rèn)為國(guó)家補(bǔ)償機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是國(guó)家民政機(jī)關(guān)。其理由是：民政機(jī)關(guān)作為我國(guó)管理此類補(bǔ)償性的行政機(jī)關(guān)，具有豐富的救濟(jì)工作經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐中能夠?qū)Ρ缓θ说难a(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行把握。由民政機(jī)關(guān)直接對(duì)被害人的補(bǔ)償作出裁定并兌付，有利于盡早幫助被害人擺脫困境，撫慰被害人創(chuàng)傷的心靈。另外也有人提出由司法行政機(jī)關(guān)管理。還有學(xué)者認(rèn)為補(bǔ)償機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)置在社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)為宜。作為一個(gè)信息樞紐和綜合協(xié)調(diào)部門，社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)掌握著各地區(qū)、各部門社會(huì)綜合治理情況，并通過(guò)開(kāi)展調(diào)查研究，推動(dòng)各地區(qū)、各部門落實(shí)綜合治理的各項(xiàng)措施。還有建議由縣級(jí)以上社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室在公、檢、法三機(jī)關(guān)配合下執(zhí)掌刑事被害人救助決定權(quán)，并與負(fù)責(zé)救濟(jì)的民政局保持工作聯(lián)系。其理由是，社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室是社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，與政法委合署辦公。它兼?zhèn)潼h政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，具有既緊密聯(lián)系政法各部門又不具體從事政法工作的特殊地位，擁有延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的健全組織體系。孫謙等教授在《中華人民共和國(guó)刑事被害人補(bǔ)償法》（建議稿）第九條：在縣、自治縣和市轄區(qū)社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)設(shè)置刑事被害人國(guó)家補(bǔ)償委員會(huì)，負(fù)責(zé)審理本行政區(qū)域內(nèi)刑事被害人提出的國(guó)家補(bǔ)償申請(qǐng)的案件。

四、作者贊成設(shè)立犯罪被害人國(guó)家補(bǔ)償委員會(huì)及其依據(jù)

筆者認(rèn)為，上述學(xué)者之提及，作為犯罪被害人國(guó)家補(bǔ)償機(jī)構(gòu)都有其合理性和實(shí)踐依據(jù)，但均有其不妥之處。比如，將公安機(jī)關(guān)作為犯罪被害人國(guó)家補(bǔ)償機(jī)構(gòu)，公安機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)，社會(huì)治安任務(wù)繁重，根本無(wú)精力開(kāi)展被害人補(bǔ)償工作，況且公安機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件的最終處理結(jié)果不清，被害人和被告人責(zé)任不明，公安機(jī)關(guān)作為補(bǔ)償裁定機(jī)構(gòu)需要法院及時(shí)通報(bào)案件的處理結(jié)果，一方面加重了司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作量。將國(guó)家補(bǔ)償機(jī)構(gòu)設(shè)立于法院的前提是案件已審理完結(jié)，已查清案件事實(shí)，加害人已被定罪，被害人對(duì)象已確定。這意味著刑事案件只有進(jìn)入最終的審判程序才可能補(bǔ)償，然而許多無(wú)法偵破或者已經(jīng)偵破嫌疑人在逃的案件，由于案件無(wú)法進(jìn)入刑事審判程序，被害人無(wú)法補(bǔ)償。而由檢察院開(kāi)展被害人補(bǔ)償工作的不妥之處在于，檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，偵查職能限于貪污賄賂、瀆職和侵權(quán)案件，對(duì)于人身傷害類案件沒(méi)有偵查權(quán)，而國(guó)家補(bǔ)償具有社會(huì)援助和救濟(jì)的性質(zhì)，與檢察機(jī)關(guān)的職能不相稱。有的認(rèn)為由民政機(jī)關(guān)作為我國(guó)被害人補(bǔ)償?shù)膶ｉT機(jī)關(guān)。民政機(jī)關(guān)的工作雖與犯罪被害人國(guó)家補(bǔ)償?shù)墓ぷ餍再|(zhì)有相似之處，但是民政部門不參與辦理刑事案件，不熟悉案情，這些因素決定了民政部門難勝此任。有的認(rèn)為由司法行政機(jī)關(guān)作為被害人補(bǔ)償?shù)膶ｉT機(jī)構(gòu)，司法行政機(jī)關(guān)的主要職能是法制宣傳教育及普及法律常識(shí)，管理公證、律師以及法律援助和司法鑒定，指導(dǎo)人民調(diào)解和刑釋解教人員的安置幫教等工作。司法行政機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件沒(méi)有偵查取證權(quán)，也無(wú)法共享公、檢、法三家的辦理刑事案件信息，顯而易見(jiàn)，司法行政機(jī)關(guān)也難開(kāi)展補(bǔ)償工作。只有設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，按照專門的程序開(kāi)展被害人的救濟(jì)工作，才能夠及時(shí)補(bǔ)償被害人。

因此，對(duì)于國(guó)家補(bǔ)償機(jī)構(gòu)的設(shè)置，筆者贊成在社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)下內(nèi)設(shè)犯罪被害人國(guó)家補(bǔ)償委員會(huì)，各犯罪被害人補(bǔ)償委員會(huì)負(fù)責(zé)本轄區(qū)補(bǔ)償案件的裁定。在實(shí)際生活中各級(jí)綜合治理委員會(huì)已經(jīng)承擔(dān)了部分被害人救助工作，具有一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由政法委牽頭召集公、檢、法、司等部門協(xié)調(diào)社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)開(kāi)展補(bǔ)償工作。由中央社會(huì)治安綜合治理辦公室對(duì)全國(guó)犯罪被害人補(bǔ)償工作進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)。廣泛保護(hù)符合條件和必需補(bǔ)償?shù)谋缓θ耍共煌A段的被害人都能夠申請(qǐng)國(guó)家補(bǔ)償，真正讓迫切需要補(bǔ)償?shù)姆缸锉缓θ四軌虻玫絿?guó)家的補(bǔ)償，體現(xiàn)社會(huì)的公平與正義。補(bǔ)償金的審核不涉及司法機(jī)關(guān)的裁定，具備補(bǔ)償條件的被害人可以直接申請(qǐng)，程序簡(jiǎn)便。設(shè)置犯罪被害人國(guó)家補(bǔ)償機(jī)構(gòu)的具體構(gòu)想是：省轄市、直轄市、自治州社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)下設(shè)置犯罪被害人補(bǔ)償委員會(huì)，負(fù)責(zé)辦理本轄區(qū)的被害人補(bǔ)償案件。省、自治區(qū)、直轄市社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)下設(shè)犯罪被害人補(bǔ)償復(fù)議委員會(huì)，負(fù)責(zé)辦理本轄區(qū)的被害人國(guó)家補(bǔ)償復(fù)議案件。對(duì)于社會(huì)影響較大、涉及被害人眾多的特大型案件可以由中央人民政府所在社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)下設(shè)置的補(bǔ)償復(fù)核委員會(huì)直接管轄。但是該類案件的補(bǔ)償裁定是最終的裁定。犯罪被害人補(bǔ)償委員會(huì)、犯罪被害人補(bǔ)償復(fù)議委員會(huì)作出補(bǔ)償決定，實(shí)行少數(shù)服從多少的原則。縣一級(jí)不設(shè)補(bǔ)償機(jī)構(gòu)。這主要是考慮到補(bǔ)償案件相對(duì)較少，由市一級(jí)被害人補(bǔ)償委員會(huì)集中辦理，更好利用補(bǔ)償資源，提高辦案質(zhì)量。為了使補(bǔ)償機(jī)構(gòu)能夠調(diào)查案件事實(shí)，犯罪被害人補(bǔ)償委員會(huì)應(yīng)有與其職務(wù)相匹配的調(diào)查取證權(quán)。為方便補(bǔ)償金的支付，應(yīng)將財(cái)政預(yù)算列支的賠償金及補(bǔ)償金費(fèi)轉(zhuǎn)入獨(dú)立的補(bǔ)償基金，交由獨(dú)立的基金委員會(huì)管理，賠償請(qǐng)求人可以憑補(bǔ)償確認(rèn)書(shū)，決定從補(bǔ)償基金中支付。

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