地方公立高校發(fā)展中資金困境之思考

■孫溫華 解占彩

中國的公立高等教育正經(jīng)歷投入不足和債務(wù)危機(jī)共存的雙重資金困境，對(duì)于地方公立高校而言，它更是一場(chǎng)生存危機(jī)，地方公立高校需要面對(duì)這場(chǎng)危機(jī)考慮未來之出路。本文對(duì)這一情形進(jìn)行了分析，并針對(duì)地方公立高校應(yīng)對(duì)策略提出一些建議。

一、地方公立高校發(fā)展中的資金困境

（一）地方公立高校的投入性資金困境

高等教育投資主要分四大類，分別是國家財(cái)政高等教育投資、個(gè)人及其家庭高等教育投資、企業(yè)高等教育投資、社會(huì)團(tuán)體高等教育投資。國家財(cái)政高等教育投資是指國家預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外安排的用于高等教育及其發(fā)展的資金，是高等教育投資的首要來源。個(gè)人及其家庭高等教育投資是指大學(xué)生及其家庭用于高等教育的各項(xiàng)支出，正在成為高等教育投資的重要來源，如繳納的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)，以及發(fā)生的交通費(fèi)和學(xué)習(xí)用品購置費(fèi)等。企業(yè)高等教育投資是指具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)組織為了實(shí)現(xiàn)自己的經(jīng)價(jià)目標(biāo)而對(duì)高等教育的投資，是高等教育投資的重要組成部分，如企業(yè)中位依法獨(dú)立創(chuàng)辦高等教育機(jī)構(gòu)，或者參股、控股高等院校所投入的資金。社會(huì)團(tuán)體組織高等教育投資是指社會(huì)各界對(duì)高等教育的捐贈(zèng)和無償資助，是對(duì)高等教育投資的補(bǔ)充。

由于我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)落后，政府對(duì)于高校的投入數(shù)額并不可能與發(fā)達(dá)國家相比，這是客觀存在的。但由于多年來我國高等教育辦學(xué)體制是以政府辦學(xué)為主的模式和分級(jí)財(cái)政體制，使地方高校相對(duì)中央財(cái)政下屬的高校就是更加處于生存的劣勢(shì)。目前，不少“211工程”大學(xué)的財(cái)政投入僅占學(xué)校經(jīng)費(fèi)的20%。在現(xiàn)有的分級(jí)財(cái)政體制之下，對(duì)于地方公立高校而言，這種的比例的財(cái)政投入都不可能達(dá)到，截至2004年。全國共有普通、成人高校2236所，其中普通高校1731所。而教育部所屬的“211工程”高校僅有73所，加上中央部委所屬高校共120所，可見事實(shí)上是中央財(cái)政以全國2／3的總財(cái)力，承擔(dān)了1／20的高校財(cái)政投入，而地方財(cái)政以1／3的財(cái)力，支撐了全國高校的95%的高校投入。全國這種財(cái)力與責(zé)任的不恰當(dāng)劃分，是促使有限地方財(cái)政對(duì)于地方公立高校的投入更是陷入“無錢化”、“低水平化”狀態(tài)，最終導(dǎo)致地方性公立高等院校的投入性資金困境。

除此之外，地方公立高校通過擴(kuò)招擴(kuò)大了個(gè)人學(xué)費(fèi)收入，但與此同時(shí)卻面臨了巨額的欠繳學(xué)費(fèi)，社會(huì)力量與地方地方公立高校聯(lián)合招生在一些地方進(jìn)行了試水，結(jié)果證明并不是太理想。而同時(shí)我國的社會(huì)各界對(duì)高等教育的捐贈(zèng)和無償資助還不能與發(fā)達(dá)國家相比，尤其是地方公立高校能夠收到的捐贈(zèng)和資助少之又少，地方公立高校仍然面對(duì)是嚴(yán)峻的投入性資金的困境。

（二）地方公立高校的債務(wù)性資金困境

為了解決投入不足的困境，地方公立高校除需要呼吁政府財(cái)政能夠加大資金支持之外，只能尋求多元化的融資渠道。自1999年中國高等教育開始擴(kuò)招，高等教育的招生規(guī)模每年都在以近百萬的速度遞增，伴隨著這個(gè)奇跡的誕生,中國高等教育規(guī)模急劇擴(kuò)張，相應(yīng)地，高等教育的經(jīng)費(fèi)投入需要同步增長(zhǎng)。在國家投入增加緩慢的條件下，大學(xué)不得不借助于非常規(guī)的手段——向銀行貸款。地方公立高校也加入貸款大軍，據(jù)國家審計(jì)署2005年的一次審計(jì)報(bào)告稱,在4個(gè)城市9個(gè)大學(xué)園區(qū),計(jì)劃投資總額539.60億元,其中銀行貸款占32.65%。但截至2003年底,實(shí)際取得銀行貸款152.76億元,占已籌集到建設(shè)資金的59.42%。其中有些大學(xué)的銀行貸款占已籌集到建設(shè)資金的90%以上。據(jù)保守估計(jì)，幾年累計(jì)下來,全國高校貸款已超2000億元。其中，天津高校的貸款達(dá)到50多億元，河北高校70多億元，山東高校130億元，陜西高校貸款90多億元……據(jù)說，全國最大的兩所高校，貸款總額分別達(dá)55億元、40多億元，每年的利息分別達(dá)3.13億元、2.18億元。若平均一名學(xué)生的學(xué)費(fèi)按5000元/年計(jì)算，每年的貸款利息分別相當(dāng)于6萬名、4萬名學(xué)生的學(xué)費(fèi)。資金緊張已經(jīng)制約了高校進(jìn)一步發(fā)展的潛力，降低了高等教育提供公共服務(wù)的質(zhì)量。目前，全國高校已進(jìn)入了一個(gè)“精打細(xì)算”過日子的時(shí)代。

為了解決高額負(fù)債，學(xué)者們提出的無非是以下三種風(fēng)險(xiǎn)解決模式，第一是，政府來買單，由政府全部承擔(dān)下所有的債務(wù)。第二就是大學(xué)之間優(yōu)勝劣汰，一些大學(xué)做大做強(qiáng)，而一些地方的三流學(xué)校在市場(chǎng)壓力下的優(yōu)勝劣汰，萎縮消亡。第三就是希望未來的成人教育的擴(kuò)張可以緩解債務(wù)危機(jī)。但無論是哪一種方式，地方公立高校的壓力都是巨大的，在分級(jí)財(cái)政之下，地方財(cái)力負(fù)擔(dān)如此之多的地方公立高校債務(wù)是不可想象的，因此即使是有政府買單，對(duì)于部分地方公立高校而言也難逃破產(chǎn)之命運(yùn)，既使是生存下來，在成人教育市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中，由于網(wǎng)絡(luò)教育與遠(yuǎn)程教育的引入，仍無法同名校和強(qiáng)校相抗衡。

二、政府投入仍為地方公立高校發(fā)展之根本保障，其核心在公平

財(cái)政投入不足問題從根源來說是一個(gè)缺乏相應(yīng)制度保障的制度缺陷問題，缺陷的核心在于改進(jìn)現(xiàn)有財(cái)政教育預(yù)算和支出制度，建立事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一制度。從中央到地方，財(cái)政性高等教育投入主體不應(yīng)是優(yōu)質(zhì)的重點(diǎn)高校建設(shè)、211高校建設(shè)，而應(yīng)將教育投入的“公平性”做第一考慮。高等教育本身是一種公共產(chǎn)品生產(chǎn)，各級(jí)政府應(yīng)共同承擔(dān)的責(zé)任，而不應(yīng)將之視為政府的負(fù)擔(dān)，中央政府選剩下的，一推給地方，因此無論是高校中的“中央軍”還是“地方軍”都需要由中央財(cái)政來統(tǒng)一調(diào)撥，對(duì)于地方公立高校，它要求中央財(cái)政承擔(dān)更大的責(zé)任。

一位法國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾提出:高等教育的公共撥款應(yīng)該占主導(dǎo)地位，其中包括大學(xué)的基本建設(shè)基金，以確保大學(xué)的安全性和可持續(xù)性性。對(duì)處于資金困境的地方公立高校，財(cái)政投入是更其生存的重要依據(jù)之一。依據(jù)高等教育撥款效率、公平和公開的基本原則，中國高等教育撥款模式的改革方向是加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)與撥款的結(jié)合，增強(qiáng)撥款的科學(xué)性和透明度，減少盲目性和固化因素，使有限的資源發(fā)揮出更好的效益。具體來說，首先要實(shí)行多政策參數(shù)的撥款公式，公式應(yīng)合理包括各種各級(jí)各類高等學(xué)校的盡可能多的成本因素，甚至可以包括一些未來發(fā)展的因素。其次，建立健全高校質(zhì)量評(píng)估機(jī)制和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將評(píng)估的結(jié)果與撥款直接掛鉤。再次，要保證教學(xué)的常規(guī)撥款與提高水平的專項(xiàng)撥款分開撥付，提高教育撥款的透明度和針對(duì)性，最大限度的發(fā)揮教育資金的使用效率。最后，要加快政府職能轉(zhuǎn)變，形成政府宏觀管理、高校自我約束、社會(huì)參與評(píng)價(jià)相互結(jié)合的有效機(jī)制，推動(dòng)高校成為“面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體”，從根本上消除對(duì)地方性高校的歧視性待遇，讓所有的高等院校實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。

三、地方公立高校必須尋求適合自己發(fā)展的社會(huì)融資途徑

任何高校想僅依靠政府財(cái)政扶持來獲得生存是不可能也是不現(xiàn)實(shí)，必然要謀求適合自已的融資途徑。

（一）地方公立高校應(yīng)明確自身的發(fā)展方向

對(duì)于地方公立高校而言，首先應(yīng)自己實(shí)際情況的發(fā)展做好規(guī)劃，而不是盲目的做大做強(qiáng)，這對(duì)于地方公立高校是不切實(shí)際的想法，事實(shí)上國外的大學(xué)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)充分證明了大的綜合性院校有其自己的生存之道，而小的專科性學(xué)院也有其獨(dú)特的生存空間，對(duì)地方公立高地方公立高校尋求與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相融合是地方公立高校生存之道，將地方公立高校的發(fā)展嵌入地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的鏈條當(dāng)中，為政府決策本區(qū)域發(fā)展提供智力支持，為當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)培養(yǎng)合格勞動(dòng)力，并將科技研究成果能夠就地轉(zhuǎn)化，助力本地區(qū)經(jīng)濟(jì)騰飛，這才是地方公立高校確定其發(fā)展的立足點(diǎn)。另外還要結(jié)合本校的學(xué)科優(yōu)勢(shì)、歷史傳統(tǒng)、學(xué)生資源等結(jié)合因素來科學(xué)規(guī)劃本校的發(fā)展方向。

（二）發(fā)展與社會(huì)資金的合作，慎用銀行貸款

聯(lián)合辦學(xué)是公立高校和社會(huì)力量在自愿、互利、互惠的基礎(chǔ)上采用多種形式合作辦學(xué)的一種辦學(xué)模式。如在中美洲公、私立大學(xué)聯(lián)合辦學(xué)集中提供職業(yè)教育，其方向與市場(chǎng)聯(lián)系緊密。在智利，私立高等教育機(jī)構(gòu)的迅速發(fā)展和大規(guī)模的綜合性大學(xué)、享有自治的區(qū)域性大學(xué)的分權(quán)過程聯(lián)系在一起。在印度，大多數(shù)本科教育是由附屬于公立大學(xué)的學(xué)院提供的，這些附屬學(xué)院又分為兩類—公立學(xué)院和私立學(xué)院，公立學(xué)院山中央政府或聯(lián)邦撥款設(shè)立，私立學(xué)院山各種私人團(tuán)體創(chuàng)設(shè)和管理，附屬大學(xué)的學(xué)院中大多數(shù)的學(xué)院為私立學(xué)院。在美國，著名的康乃爾大學(xué)也是“公私合營”聯(lián)合辦學(xué)的典范。在中國，“公私合營”的主要形式是高校獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展。獨(dú)立學(xué)院具有自己鮮明的特色，制度更加創(chuàng)新靈活，具有廣闊的發(fā)展前景。

當(dāng)然獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展也有一些問題，如學(xué)位授與的問題、高額學(xué)費(fèi)的合理性問題、及獨(dú)立學(xué)院盲目擴(kuò)招問題、獨(dú)立學(xué)院學(xué)生就業(yè)難問題等。如果我們仔細(xì)研究這些問題并不是獨(dú)立學(xué)院制度本身問題，有些是人們錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)所致如學(xué)位問題，獨(dú)立學(xué)院并不是花錢買文憑地方，高額收入不代學(xué)生就可拿其想要的文憑，獨(dú)立學(xué)院學(xué)生就業(yè)難問題實(shí)際更多根源于我國復(fù)雜的就業(yè)環(huán)境而絕非獨(dú)立學(xué)院自身的事情。而盲目擴(kuò)招的問題與進(jìn)入的資本逐利性是相關(guān)，也與人們用精英教育模式下形成對(duì)大學(xué)的認(rèn)識(shí)對(duì)現(xiàn)在大眾化大學(xué)教育的錯(cuò)誤理解相關(guān)。總體上說來，獨(dú)立學(xué)院模式是現(xiàn)有投入不足情形下，補(bǔ)充高等教育投入融資風(fēng)險(xiǎn)較低的重要手段。它是一種帶有過渡性質(zhì)的辦學(xué)體制，建成真正意義上的高水平民辦大學(xué)才是其應(yīng)有的歸宿。

對(duì)于銀行貸款，我們?cè)陂_拓對(duì)高等教育融資途徑的過程中就對(duì)這一手段存有誤解，國際上通行的作法是利用銀行的信貸手段解決為學(xué)生上大學(xué)的費(fèi)用問題，這樣既可以擴(kuò)大學(xué)校的生源，也可以使許多學(xué)生通過大學(xué)教育獲得更好的就業(yè)機(jī)會(huì)。但銀行貸款在我國卻出現(xiàn)了誤用，在國際上還沒有哪一個(gè)國家的公立大學(xué)大舉向銀行舉債來進(jìn)行建設(shè)，而我國的高校卻出現(xiàn)了債臺(tái)高筑的現(xiàn)象，利用銀行貸款為高校進(jìn)行融資我國高校已經(jīng)走入了一個(gè)誤區(qū)，這個(gè)錯(cuò)誤不能再繼續(xù)，尤其是地方公立高校，這關(guān)系到學(xué)校的生死存亡。但事實(shí)上。高等教育可以選擇的融資手段是多樣化的，并不僅僅限于此。其他融資方式，如設(shè)立政策性銀行融資、資本市場(chǎng)融資、股權(quán)融資、金融租賃、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押等方式，都可以有效學(xué)校提供較低風(fēng)險(xiǎn)的資金，當(dāng)然這些都需要相關(guān)配套的法律制度的出臺(tái)和修改，因此，探索建立和完善適合我國高等教育的新的融資制度既是當(dāng)前的緊迫任務(wù)和必然選擇。

（三）健全內(nèi)部機(jī)制，保證資金的使用

在高等院校中行政權(quán)力膨脹導(dǎo)致學(xué)術(shù)行政化、科研行政化等一系列問題，在現(xiàn)有的以行政權(quán)力為中心管理機(jī)制的來之不易政化、科研行政化等一系列以行政權(quán)力為中心的問題之下，如果公立高校希望能夠引進(jìn)社會(huì)性股份性資本來補(bǔ)充教育投入不足的問題就必須構(gòu)建校董事會(huì)制度，使得社會(huì)性股份資本可以有表達(dá)利益的平臺(tái)，打破現(xiàn)在行政權(quán)力中心化的管理機(jī)制。

事實(shí)上隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府與高校在困繞辦學(xué)權(quán)和管理權(quán)之間矛后逐漸消除，我國已經(jīng)有部分高校開始嘗試校董事會(huì)制度，它在我國高等教育院校設(shè)立的目的是為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，轉(zhuǎn)變政府職能，擴(kuò)人民主參與，而向社會(huì)自主辦學(xué)的需要而進(jìn)行的積極探索，是籌措學(xué)校教育發(fā)展資金、支持高校教育改革與發(fā)展的重要組織形式。在管理自主化、辦學(xué)多元化和投入多樣化的總體趨勢(shì)下，校董會(huì)的建立成為我國教育管理體制改革的積極探索，符合我國高校發(fā)展與國際接軌的總體目標(biāo)的要求。

但從目前國內(nèi)公立高校董事會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，其與國外校董會(huì)相比較而臺(tái)，在制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制上都與國外的高校董事會(huì)有很大的不同。第一，在性質(zhì)和法律地位上，國外的校董會(huì)是高校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，亨有決策權(quán)，其法人地位有明確的法律規(guī)定;我國的校董會(huì)是現(xiàn)在僅高校的咨詢機(jī)構(gòu)，擁有有限的參與權(quán)，校長(zhǎng)是高校的法人代表。第二，在人員組成和聘任程序上，國外的校董會(huì)一般由校外人士擔(dān)任，其聘任程序有嚴(yán)格的法律規(guī)范，一般要通過選舉和政府任命;我國的校董會(huì)不僅有商界精英、社會(huì)名流，還有校內(nèi)人士、政府官員、政府機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)權(quán)威人士。沒有嚴(yán)格的程序，一般通過社會(huì)關(guān)系以聘任、授予榮譽(yù)稱號(hào)等形式來實(shí)現(xiàn)。第三，在職責(zé)和功能上，國外的校董會(huì)的職責(zé)主要在于任命、支持、監(jiān)督校長(zhǎng)，監(jiān)管學(xué)校行政、溝通協(xié)調(diào)內(nèi)外部關(guān)系、負(fù)責(zé)學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃和績(jī)效評(píng)估等方面，其功能不僅僅限于籌集資金、促進(jìn)合作等，更重要的是實(shí)現(xiàn)學(xué)校治理和服務(wù)社會(huì)的基本價(jià)值；我國的校董會(huì)的職責(zé)在于為學(xué)校發(fā)展提供建議指導(dǎo)，以多種形式幫助學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展，其功能主要是咨詢指導(dǎo)、籌集資金、促進(jìn)校內(nèi)外的聯(lián)系，我國高校現(xiàn)有的校董事會(huì)制度并不能滿足吸收社會(huì)性股份資金的能力。對(duì)于地方公立高校而言，相比名校和強(qiáng)校并沒更大的實(shí)力來保證政府的投入，而利用其自身規(guī)模較小，管理靈活的特點(diǎn)，開拓公立高校治理的新模式，大量吸收社會(huì)性資本不失為一種有效的生存方式。

另外，地方公立高校如果可以對(duì)于社會(huì)捐贈(zèng)和公益資金構(gòu)建良好的校內(nèi)監(jiān)督使用機(jī)制，確保社會(huì)捐贈(zèng)和公益資金的使用符合捐贈(zèng)者的初衷，落實(shí)使用，減少損耗，也可以增加社會(huì)捐贈(zèng)和公益資金的投入數(shù)額，增強(qiáng)地方公立高校吸納教育資金的能力。捐贈(zèng)術(shù)行政化、科研行政化等一系列以行政權(quán)力為中心的問題，如果地方。

[1]許長(zhǎng)青.公立高等教育籌資市場(chǎng)化:國際比較的觀點(diǎn)[J].外國教育研究,2005（5）.

[2]馮瑞明.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與高等教育和諧運(yùn)行機(jī)制初探[J].中國高等教育,高究入，而利用其自身規(guī)模較小，管理靈活的特點(diǎn)，開拓新公立高校治量,2009（23）.

[3]周群英.合理性與合法性:中國公立高校董事會(huì)的實(shí)踐與爭(zhēng)議[J].現(xiàn)代教育管理,2009（8）.