基于激勵政策發展的建筑節能市場分析

黎姝洵

0 引言

建筑節能是一項系統的工程，是一個包括政策、法規、技術、市場等諸多要素的復雜體系，其中市場激勵機制的因素不容忽視。目前，我國在扶持和推廣節能與綠色建筑過程中缺乏有效的激勵政策引導。宏觀層次看，國家正在實施的財政政策、貨幣政策中所涉及的重點領域沒有全面涵蓋建筑節能領域;從微觀層次看，國家尚未出臺促進建筑節能工作的專門政策和法規或者現行規定、標準難以操作。當前缺乏對建筑節能的實質性經濟激勵政策和必要的資金支持，而標準規范實際上對開發商和消費者這兩大建筑節能主體并沒有強制作用，難以推動開發商和消費者的自覺行為，只有有效的經濟激勵才能促進建筑節能自發的正規化和市場化。

1 建筑節能激勵政策的必要性

建筑節能市場是公益性較強的市場，但是建筑節能的發展目前存在著市場失靈的現象。過去的經驗表明，我國的建筑節能工作主要依靠實施強制性的建筑節能標準來推動，忽視了經濟激勵政策的使用。所以僅靠市場的調節節能事業是不會發展強大的，必需有政府的干預和管理，這是必然的，同時也是必要的。

我國于2007年頒布了關于落實《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》的實施方案(建科［2007］159號)，其中對民用建筑節能做了關于“十一五”期間規劃和長遠規劃。

國家本著“胡蘿卜加大棒”的原則將強制性的政策與激勵政策相結合，互相彌補不足，將在降低執行成本的同時收到更顯著的實施效果。同時，激勵政策將更高的自主權給了行為主體，激勵使收益或者福利增加，那么利益各方的主動性增強的同時政府的監管執行支出也會減少，所以如果想要實現市場化的交易，那么必定需要經濟激勵政策的推進以克服節能市場的障礙。

2 經濟激勵概述

建筑節能市場參與各方包括地方建設主管部門，城鄉規劃部門，建設單位，設計單位與施工單位，還有金融機構以及建筑最終的使用者等等。政府在上述參與者之中應該同時起到引導、支持、監管等作用。因為政府有提高經濟效率，減少不公平，促進宏觀經濟的穩定與增長等主要職能:政府通過控制外部問題促進內部競爭來提高效率;通過稅收等再分配手段減少不公平;通過財政與貨幣政策結合促進宏觀經濟發展。上述手段共同組成了經濟激勵的構成要素。針對建筑節能市場來說，這些職能可以解決建筑節能市場失靈的問題。目前國家除了運用建立專項資金，財政補貼，政府采購或者貸款貼息的財政政策，還有免稅減稅緩稅等稅收優惠政策，見表1。

表1 建筑節能激勵政策種類［1］

3 我國目前的節能激勵政策

國家目前出臺的幾個主要的經濟激勵政策針對新建建筑、既有建筑改造、可再生能源建筑應用和建筑節能部品。包括新建建筑市場準入制度;建筑能效標識制度，針對可再生能源建筑應用的“建設部‘十一五’可再生能源建筑應用技術目錄”;針對建筑節能材料部品的“建設部推廣應用和限制禁止使用技術”等等，見表2。

表2 建筑節能經濟激勵政策框架

3.1 針對新建建筑的政策

以專業的測評機構根據建筑的基本信息，進行建筑能效等級的評定并頒發能效等級證書。嚴格執行強制性節能標準與以能效標識為特征的新建建筑市場準入制度相結合。

3.2 針對既有公共建筑改造的政策

公共建筑一直是能耗的黑洞。針對這種情況，國家除了定下了“十一五”期間總能耗下降20%的指標外，還頒布了《國家機關辦公建筑和大型公共建筑節能專項資金管理暫行辦法》，專項資金的管理主要用于支持國家機關辦公建筑和大型公共建筑。其中包括以合同能源管理模式而實施的節能改造項目，予以一定的貸款貼息補助;隸屬于中央的建筑節能改造項目由中央財政全額貼息、地方項目中央財政貼息50%;規定了專項資金的使用范圍即建立了兩種支出體系:節能改造貼息支出、節能監管體系支出。

第一，節能改造貼息支出由國家專項節能改造貼息資金承擔。第二，節能監管體系支出包括了能耗統計、搭建建筑能耗監測平臺、建筑能源審計、能效公示等的支出，中央財政和地方財政給予一次性的定額補貼或者其他適當的財政支持手段。

3.3 針對既有居住建筑改造的政策

《北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造獎勵資金管理暫行辦法》(財建［2007］957號)，規定了北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造的獎勵資金專項用于獎勵北方采暖地區既改。獎勵資金的使用范圍包括圍護結構改造，供熱系統計量及溫控的改造，熱源及管網平衡改造等。幾乎同時期頒布的《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》(國發［2007］15號)規定了“十一五”期間推動北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造1.5億m2的工作任務即節約1 600萬t標煤的任務，將這些節能量的任務分別分攤給了各省市，如北京2 500萬m2，天津1 300萬m2等，財政部建設部根據各地節能任務量以6元/m2的標準給予補助，清算時再根據實際完成的節能量兌現獎勵資金。

3.4 針對可再生能源建筑應用的政策

國家采取了可再生能源建筑應用專項資金無償補助的經濟激勵形式。將可再生能源項目分為公益性項目、供暖企業、能源服務公司，分別給予經濟激勵:公益性節能項目投資從政府固定資產投資資金中給予安排;投資能源公司可以實際得到投資補助等等。根據增量成本、技術先進程度、市場價格波動等因素，在綜合考慮了不同氣候區域差別在節能項目中的影響，給予補貼額度10%的浮動的情況下，每年都會確定不同的示范技術類型，并按照其單位建筑面積的節能量確定具體的補貼額度。

3.5 針對建筑節能材料與部品的政策

建筑節能材料與部品經濟激勵政策目前包括:其一，稅收優惠即“即征即退”“減半征收”或者免征所得稅、加速折舊的經濟激勵政策;其二，節能部品的專項基金，如新型墻材專項基金等。

4 建筑節能經濟激勵政策改進及展望

目前，我國的建筑節能工作側重于依靠用戶和建設單位的自發行為，而建筑節能市場的外部性讓建筑節能的外部成本不能夠內部化，使得市場配置資源的作用失效，導致了我國建筑節能工作進程緩慢［1］。

國外的節能激勵政策可以對我國未來的節能激勵研究帶來啟示。美國在對節能項目資金補貼的同時鼓勵用戶購買經“能源之星”認證的節能產品;法國除了立法鼓勵以及稅收減免，還投入資金對國民進行節能宣傳;英國建立了廣泛的節能基金;日本節能預算占資源能源廳預算的40%［2］。由此可見，其一，我國建筑節能市場機制的不完備，缺乏利益驅動，能源消耗與消費群體的利益缺少聯系，這一點特別體現在北方地區集中供暖方式和付費方式。另外，新建建筑得不到切實的政策支持，既改項目缺乏改造動力。其二，公共建筑的明確法人主體很難明確，這種不明晰帶來了出資比例的問題。建筑節能是市場機制部分失靈的領域，建議在市場形成期，在財政、稅收方面給予一定的激勵政策，區別對待不同能效建筑，不同節能量的項目，豐富和加強激勵手段。

4.1 針對新建建筑節能激勵政策的改進

按照主要的激勵需求端，逐步形成節能買方市場。區分不同類型，不同性能和不同標準的建筑。比如將新建建筑市場準入制度限制的制定，且這部分建筑不享受優惠政策;更低能耗建筑和綠色建筑所享受的優惠政策要有一定的區分。對新建建筑進行增量成本的預算和審核進而公示，確定能夠申請的建筑能效標識證書和優惠政策，以得到財政補貼和稅收優惠(包括減稅和免稅)，將補貼的增量成本和減稅部分補貼給業主，免稅部分給予房地產開發企業。

4.2 針對既有建筑節能激勵政策的改進

區分不同建筑類型，不同階段，不同所有權建筑，針對不同實施改造的主體實行不同類型的激勵。針對不同參與各方利益主體給予不同的經濟激勵政策。根據節能監測核定節能量，以節能監測報告的形式申請優惠政策:財政補貼給予公益性公共建筑和供熱企業、業主;稅收優惠給予盈利性公共建筑;貸款貼息給予建筑產權單位。

4.3 針對可再生能源建筑應用節能激勵政策的改進

激勵政策的實施對象按照受眾對象的不同，可分為兩類:需求端拉動，即對消費者實施激勵，既拉動節能產品開發又培養大眾節能意識［1］;供給端推動，即直接對建設單位和生產商實施激勵［1］。同新建建筑政策相似，通過增量成本的預算、審核、公示，申請能效標識證書和優惠政策，財政補貼中的增量成本的補貼給予可再生能源建筑應用的所有權人，稅收優惠給予可再生能源設備企業。

5 結語

建筑節能事業僅僅依靠市場機制是不能奏效的，只有通過政策充分運用法律、行政及經濟激勵等手段，才能引導、規范和促進其走向市場。在國家和政府的政策及標準下對節能工作的指導和監督。展望未來，建筑節能的經濟激勵制度要區分不同能效建筑、擴大激勵對象、加強激勵力度、豐富激勵手段、改變激勵端頭，使節能建筑真正帶來節能的經濟效益，社會效益和環境效益［2］，并最終使大宗用戶和城鄉居民受益。

［1］ 任邵明，郭漢丁，續振艷.我國建筑節能市場的外部性分析與激勵政策［J］.建筑節能，2009(1):75-79.

［2］ 武 涌，劉長濱，劉應宗，等.中國建筑節能管理制度創新研究［M］.北京:中國建筑工業出版社，2009.

［3］ 尹 波，劉應宗.建筑節能領域市場失靈的外部經濟性分析［J］.華中科技大學學報(城市科學版)，2008(6):75-78.

［4］ 唐洪樂.談建筑節能［J］.山西建筑，2010，36(9):238-239.