構建人文社會普遍服務體系高起點推動城鄉統籌

■ 許正中

許正中，國家行政學院經濟學部教授、博士生導師

未來國家的成功就是城市的成功。城市不僅是人類社會的一種特殊集居地，更是一個國家或地區的生產、生活中心和財富創造中心、信息集成與擴散中心以及帶動國民經濟整體發展的增長極。隨著世界經濟一體化的步伐加快，城市化問題躲不開、繞不過，其制度創新和路徑選擇至關重要。所謂制度創新，按蘭德·戴維斯和道格拉斯·諾斯的表述，是指能夠使制度創新者獲得追加或額外利益的對現有制度的變革。如果沒有強烈的外在沖擊，制度在相當時期中是穩定的。但像技術一樣，如果要出現發展，制度也因應變革。從這個角度看，人們一般把促進發展，增加收益的變革稱之為制度創新。制度正是通過對制度決策者和受益者的選擇行為，來直接或間接推動經濟發展和影響經濟效率的。我國正處于城鄉二元經濟結構轉型的關鍵時期，如何形成以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局，關鍵在于制度創新。

基于中國社會多元復合轉型的經濟社會發展的大格局來構建人文社會普遍服務制度，是社會發展的內在要求。其中設計體系的關鍵是要把握好制度的重構整合與可持續發展的關系。

人文社會普遍服務的主要內容是指社會成員基本生存權、發展權和自由遷徙權的普惠制度體系，而最低生活保障制度、基本住房保障制度、基礎教育保障制度、自由流動戶籍制度等將成為構建人文社會普遍服務體系的系統要求。

完善最低生活保障制度

人文社會普遍服務的目標，首先是履行保障公民生存權實現的義務，而重要的保障方式之一，就在于通過人文社會普遍服務制度的建立和完善，來保障公民生存權的實現，進而促進公民其他權利的享有和實現。對于每一個公民來說，社會救助是他們應享受法律保護的基本權利。社會救助或最低生活保障制度的目標是克服現實的貧困，如在公民由于社會的或個人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障線的情況下給予救助。我們認為中國最低生活保障制度模式的進一步設計，應考慮到“三個延伸”：一是低保制度設計本身的橫向延伸，即要探索和建立最低生活保障制度與醫療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會救助體系。最低生活保障的制度安排是針對已經陷入貧困窘境的居民的，是為了保障他們的生存權利以及最低標準的生活權利的。然而，大量處于最低保障線的居民，卻是因病返貧，或者是因為其他剛性支出而陷入困境的。因此，最低生活保障制度必須輔以教育、住房等優惠政策和臨時救助制度的補充，做好最低生活保障制度與社區建設和社區服務的銜接、做好社會幫困與慈善事業的銜接，爭取為城市貧困居民解決耕地的實際困難。二是最低生活保障線與其他“保障線”的縱向延伸，即要探索保障線之間的縱向聯動機制，促進公平與效率兩大目標的同步實現。從高到低，拉開檔次，合理設計“三條保障線”標準，特別是要研究確定一套最低保障線的標準指標體系，既要解決城市困難居民的衣、食等基本生存需要，又要與國情、國力及國家促進就業再就業的政策相適應，以避免出現“養懶漢”的負面效應。三是低保對象受眾廣度的延伸。盡管最低生活保障制度是政府應當提供給每個國民的有關生存權利的保證，但是由于受制于城鄉二元的政治經濟結構、“低保”財政經費的不足以及農村“低保”標準難以核定的現實情況，九億農民基本游離于政府提供的基本生活保障制度之外。在城鄉二元格局尚未消解之前，如何突破二元保障模式的制度壁壘，建立健全有效的“低保”管理體制，制定出多層次的、科學的、城鄉結合的“低保”指標體系，將是“低保”制度亟待解決的問題。

推進住房保障制度

所謂住房保障，就是政府要通過提供廉租房、移民安置房、拆遷安置房等非商品房政策和提供中低端的經濟適用房，以實現“人人有房住”的保障目標。值得注意的是，住房保障并不意味著每個人都擁有房產，“擁有房”和“有住房”是兩個概念。具體來看，住房保障制度有以下幾個層次的內容：

一是針對困難群體的非市場化的保障制度。比如，針對困難群體，如災民安置房，就可以建立政府貼息的制度，由政府提供廉租房，并根據家庭收入水平和成員結構的不同來制定不同政策。對少量特困家庭，可采取社會無償救濟即政府提供貼租的方式來提供住房。

二是針對低收入群體的半市場化方式的保障制度。隨著土地和房地產的市場化運作，部分社會低收入群體很難按市場化的房價購得房產。政府就應發揮普遍服務的職能，對每年住房開工面積中必須包括多大比例的經濟適用房做出強制性規定，通過減免土地出讓金或提供土地補貼、減免稅費等方式建設經濟適用方、廉租房等以保障低收入群體的住房需求。

三是住房公積金制度。住房公積金是住房保障制度的常態機制和核心機制，這是一項強制與鼓勵相結合的制度，能夠幫助普通工薪階層彌補購買力不足，較早、較快地實現購房目標的保障制度。住房公積金制度包括雇主與雇員共同繳付、對公積金部分免征個人所得稅、在購房時除個人賬戶累積部分外利用公積金貸款購房，以及公積金貸款實行優惠利率等幾個部分組成，具有個人積累、社會統籌和互助性質，人們可以從社會歸集的公積金中貸款用于住房消費。

完善基礎教育保障制度

受教育權是國際公認的基本人權內容之一，這種權利是“人人生來具有的”。世界各國的憲法和法律都非常重視對教育權的保護，都把教育權特別是受教育權規定或確認為公民的基本權利。例如，在美國，大學以前的教育都是免費教育，這種義務教育不僅對本國公民如此，而且已經發展到在美國臨時居住的人，在美國留學人員的子女同樣可以享受這一權利。人的受教育實踐同其對社會的貢獻成正相關關系，從總的概率來看，高中畢業生受教育的成本與其對社會的貢獻相等；換句話說，一個人在當今社會，如果沒有達到高中畢業，那么他可能成為社會發展的成本，從這個角度看，中國需要的是“普十二”而非“普九”。義務教育，尤其是農村義務教育的普及與真正落實不僅是國家人口素質問題，更是解決困擾社會的“新三農”問題、建設小康社會、構建和諧社會的總鑰匙。

改革現行戶籍制度

勞動力是經濟學意義上的生產要素。人文社會普遍服務要求保障要素的自由流動，首先就要解決要素的所有權問題，只有要素的所有權歸屬明確，要素的所有者就有權根據市場經濟的運行來自由配置自己的要素。勞動力的所有權歸屬勞動者自身，而勞動者往往因為戶籍制度的制約，流動受限。戶籍制度從根本上說是計劃經濟時代的產物，扮演著阻礙勞動力流動的角色，把個人與一定的身份地位和地域固定。

具體來說，推動中國戶籍制度改革的步驟可概括為以下幾點：第一，盡快提交憲法修正案，將“公民遷徙自由權”寫入憲法。憲法是根本大法，我們應以根本大法的權威性確立“公民遷徙自由權”。第二，推動人口遷徙方式轉變。要依靠和引導市場力量，推動目前的人口遷徙方式，也就是說，要從行政調控為主轉為經濟調控為主，形成國家立法規范、社會經濟調控、個人自主選擇的遷徙調控新格局。第三，推動各項配套制度的改革。戶籍制度的改革，不僅是戶口管理制度的調整，更深層次的涵義是義務教育制度、個人信用制度和人文普遍服務制度的改革與完善。沒有義務教育制度、個人信用制度和人文普遍服務制度的改革跟進，戶籍制度改革就沒有實質意義，自由流動的勞動力市場就無法形成，自由遷徙的公民權益就不能得到實實在在的保證。

中國社會發展處于多元復合轉型期，在現代化與城市化轉型的過程中，社會普遍服務體系是解決弱勢群體、落后地區邊緣化的有效途徑，同時也是促進社會經濟發展的重要手段。中國的城市化過程就是農民與土地剝離的過程，勞動力大量轉移的過程。在這種關鍵的轉型時期，怎樣給予農民以切實的國民待遇，實現農民向市民的真正轉變，進而形成公民社會，構建人文社會普遍服務體系無疑是其最有效的制度與體系保障。