給國民以恒產和恒心

中國已經經歷了多年的高速增長，現在需要把增長創造出來的物質轉換成為人們的穩定感、幸福感。而通過法律確保每個人腳下的土地穩穩當當，可增加國民穩定感和幸福感

近日媒體報道，上海市近期預申請出讓的地塊，無論是商用、住宅、商辦用地，其《國有建設用地使用權出讓預申請須知》都提到“土地期滿后處理方法”，對居住用地，有“出讓人無償收回”的語句，對商業用地，有“出讓人收回并補償相應殘余價值”的語句。民眾以為，上海已悄然確立了國有土地的使用權期滿后將被政府無償收回的規則。輿論為之嘩然，股市甚至因為這個新聞出現了大跌。

上海市政府有關人士隨即出面解釋說，這是一個誤解。解釋說明確規定，住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續期，而《預申請須知》中的“土地期滿后的處理方法”，其實源于《上海市國有建設用地使用權出讓合同》第28條：土地出讓期限屆滿，土地使用者申請續期，因社會公共利益需要未獲批準的，土地使用者應當交回國有土地使用證，并依照規定辦理國有建設用地使用權注銷登記，國有建設用地使用權由出讓人無償收回。

這一解釋似乎緩解了民眾的緊張，但沒有完全解決人們對于未來土地歸屬和房屋安全的焦慮。人們會問：如果政府隨意擴大公共利益范疇，把自己的房屋劃入公共利益范圍，自己所占用的土地產權難道就要被無償收回，自己就只能靜待被拆遷的命運？這是近些年來購買了房屋的所有城市人口的普遍焦慮。這個焦慮不是上海市所能解決的，而需要通過全國性立法予以徹底解決。

應當說，現有的土地法律體系存在嚴重缺陷。中國過去三十年的改革被描述為市場化、法治化的過程，但如果考慮到土地制度領域，市場化和法治化的程度都要大打折扣。迄今為止，沒有建立起比較完整的分立的土地產權制度。政府緊緊地控制著對城鎮土地的所有權，民眾所能獲得的只是建設用地使用權。法律也規定，這樣的使用權是有期限的，居住用地是七十年，商業用地只有五十年。

人們馬上擔心一個問題：土地使用權期滿之后，如何處置？2007年10月1日起施行的《物權法》規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。”應當說，這一規定已經確定了處置土地使用權的基本原則：一旦政府出讓了國有土地的使用權，業主就居于主動地位。他的使用權是優先于政府的所有權的，政府必須允許其長期的、其實就是永久性使用。

人們還會追問：續期是無償的，還是有償的？關于這一點，相關立法機構和政府部門內部、地方政府之間似乎存在較大分歧。2009年有關部門組織起草《土地管理法》的修訂稿，較早一版征求意見稿中曾有“無償自動續期”語句。這是對《物權法》相關規定進一步予以明確。但這一規定遭到有些人和部門的反對，隨后版本的征求意見稿又修改為含糊其辭的“按照國家有關規定自動續期”。

正是有關部門的這種猶豫態度，引起民眾的焦慮。過去幾年，房屋占用的土地到期究竟是有償續期，還是無償續期，不斷成為媒體關注的話題。這一次，人們的焦慮甚至延伸到了究竟是自動續期還是由政府無條件收回。目前，一些地方政府對土地財政的嚴重依賴，官民之間的嚴重不信任，讓民眾對于自己房屋所占用的土地的歸屬預期，似乎越來越不確定。

這顯然不是一個好現象，不論是對經濟，還是對社會秩序。孟子早就說過，“有恒產者有恒心，無恒產者無恒心”。用現代話語來詮釋，恒產就是穩定而又保障的產權。新制度經濟學所揭示的最為重要的原理就是：合理而穩定的產權界定與保護制度，乃是經濟增長的基礎。中國過去半個多世紀的教訓、經驗也證明了這一點。中國經濟之所以出現高速增長，就是因為民眾各個方面的產權不斷明晰、并獲得保護。

但是，這樣的產權界定與保護制度顯然還不夠完善，其中最為重要的是土地產權制度。土地是一切經濟活動得以進行的載體，也是人們生活的依托。土地產權制度的不合理，在拆遷、征地過程中，已經造成巨大的社會緊張和沖突。國有土地使用權問題的不確定性，也讓占用商業用地的企業產生投機心理，讓那些占用居住用地的普通民眾對未來的生活充滿焦慮。可以說，人們普遍存在的對土地產權的不安全感，在侵蝕經濟秩序，也在侵蝕社會秩序。

到今天，這個問題已經到了非解決不可的時候。一個現成的辦法是加快《土地管理法》的修訂，以面向未來的長遠眼光，對城鄉土地產權體系作出合理的界定，包括恢復曾經在征求意見稿中出現過的“無償自動續期”語句。這樣的語句可以讓民眾定下心來居住、生活，也可以讓企業面向未來進行長遠投資。

中國已經經歷了多年的高速增長，現在需要把增長創造出來的物質轉換成為人們的穩定感、幸福感。而通過法律確保每個人腳下的土地穩穩當當，可增加國民穩定感和幸福感。★