預算改革:從“公開”到“公共”

無論是白廟鄉還是溫嶺的財政改革，其背后都有世界與中國研究所所長李凡的身影。

1992年，43歲的李凡從國務院所屬的國際問題研究中心自動離職，并在一年后創辦了世界與中國研究所——中國第一個非政府民間智庫。他們通過和地方富有創新精神的官員合作，在中國大地上展開了一系列政治改革試點，其中知名事件包括步云鄉鄉長直選、廣西和寧波的社區直選等。

地方政府公共預算改革是該團隊近年來的關注重點。《中國新聞周刊》就此專訪世界與中國研究所所長李凡。

中國新聞周刊：在大多數人的觀念中，公共預算是政府的事情。但無論是白廟鄉還是溫嶺，改革的實質都是讓公眾參與進來，監督也是參與的一種。

李凡： 對于政府來講，它的資金已經主要不是來源于國有企業的收入，而是來自于社會群眾的稅收，因此，政府財政如何開銷，已經不能再由政府單獨說了算，而必須有社會的介入，政府也必須對社會負責。所謂公共預算改革，就是政府預算要公開，不僅信息要公開，而且要允許社會對預算過程的介入和參與。

中國新聞周刊：很少有人愿意讓別人盯著自己的口袋，看自己的錢怎么花。那么對于地方政府而言，財務公開的動力來自哪里？比如溫嶺，不但預算公開，還主動讓公眾參與預算的制定。

李凡：政府有壓力啊，特別是沿海，一些鄉鎮的預算每年就可以達到幾千萬甚至幾個億，上級政府需要詳細了解開銷，怕下面腐敗；社會也想監督，尤其是東部沿海，民營企業多，各個都納稅，當然想知道自己的錢花在什么地方了。所以基層政府也有空前的壓力，這些錢要怎么花，才能不讓上級和公眾對這些錢的使用產生疑問和批評。

中國新聞周刊：那對于中西部地區呢？比如白廟鄉，事實上他們不會有這樣的壓力，他們的動力來自哪里？

李凡：白廟和浙江不一樣。白廟是貧困鄉，依靠財政轉移支付。浙江鄉鎮政府的錢主要是自己的，怎么用自己可以拿主意，上級不會管；而四川的錢是省里或市里撥給的，每一筆錢都有規定的用途，不能自由分配。因此，溫嶺的經驗完全不能夠復制。

我去考察的時候，曾經建議，在這種支付權自由度有限的情況下，把白廟的老百姓叫在一起商量，鄉鎮認為有什么錢應該要用，如水、電、路的問題，就形成一個預算的要求，請求區里制定預算的時候重點解決這幾個問題。

這也是西部地方預算改革的思路：不能直接分錢，但是提出需求，這是請上級在制定預算的時候 盡可能得滿足需要。這也是一種參與式預算改革。

但他們后來走得有點遠，直接“曬賬本”。這給上級官員很大的壓力，我去的時候他們就說，財政公開是個好事情，但是我們這個地方有我們自己的問題，錢都在上級手里，上級來我們這考察，來了以后我們不好好招待，不吃不喝行嗎？我們什么（撥款）都拿不到了。結果老百姓最關心的水、電、路，都沒有解決。

但我們還是應該給他們掌聲，曬賬本的勇氣可嘉。預算改革，首先是公開，公開了才能走向公共。不過，在中國現有狀況下，還是先從預算公開和參與做比較好，滿足百姓的需求，這樣可以持續發展。

相比溫嶺這樣富裕地區的民意壓力，白廟這樣經濟不發達地區的改革動力，更多來自政府官員的職業理想。

民意壓力更容易形成制度，比如，溫嶺的書記已經換了三任，市長三任，人大主任兩任，民主懇談和參與式預算依然能持續，并且每年都有點新的進步，這就形成了基本確認下來的制度。但僅僅源于黨政官員職業理想的變革，下一任干部來了，對于上一任的東西可能就會不愿意做，就無法持續下來，形成制度。

中國新聞周刊：公眾當然歡迎這樣的改革，這是政府還權于民的表現。但這樣的改革，是不是對政府自身也是有益的？

李凡：我曾經私下問過一個鎮長，預算改革對你這個政府首長好不好，他說了三條：第一，原來我們政府制定的預算，不管做得好壞，人大代表一片罵聲，你做得再好也沒有人說你好，因為預算不公開，人家不知道你錢怎么花的，人家說你吃喝玩樂浪費?，F在整個完全透明，指責的聲音就小了。

第二，原來在預算的執行過程中，上級、平級各種各樣的人和關系來找政府要錢，這個是中國的普遍現象，要我批條子，這讓我們很為難?，F在預算做好了，誰來要錢，我就看看預算上面有沒有，有就給，沒有就對不起了。

第三，現在的參與式預算，等于是人大和政府共同承擔了責任，現在政府的工作強度某種意義上降低了，會覺得比過去負擔輕。我覺得他說的這三條非常有概括性。

中國新聞周刊：我們在溫嶺的民主懇談的現場采訪中也注意到，人大在這里面確實起到了非常積極的作用。

李凡：其實我們從一開始，就準備用預算改革把人大拉進來。人大在中國政治體制上是一個非常重要的機構，但是很少能起作用。在溫嶺，人大代表們在預算改革的過程中學會了參與，特別是學會了為自己爭取利益。我給他們講，你們已經學會了要為自己爭取利益，但還沒有學會怎么去爭取，你們要想增加自己的預算，和政府就要有一個溝通的過程?，F在就比最初的時候好多了，他們都很活躍。

中國新聞周刊：像溫嶺的這種參與式預算，是否有可能在全國范圍內推廣？

李凡：溫嶺的意義是建立了一個公眾如何審議，如何參與的模式。前年，臺州市委書記表示要在臺州推廣，省委書記去年也表示要在浙江省推廣。如果能做，那就有意義了。但是目前還沒看到成效。浙江寧波有一個地方在學溫嶺，后來結論是，太難了，我們學不了。

溫嶺的核心是，有一套完整、規范的程序。在溫嶺，鄉鎮人大會議至少開兩天以上。其他地區的人代會則是半天就開完了：預算念一遍，通過；政府工作報道念一遍，通過；分組討論，表決，散會。而在溫嶺，正式討論就一天半，再加上前期討論，要三天。

這些復雜的程序哪個地方政府愿意做？而且開會需要經費，地方政府要增加開銷啊。2006年第二次參與式預算，溫嶺市給新河鎮悄悄撥款18萬，讓它做這個實驗。一般的地方根本開不起這個會。第二，很多官員想，老百姓又沒有提要求，我干嗎要主動公開呀。這也是一重考慮。

政治改革的思路，一般是地方先做，并且往往是秘密進行，只做不說，我們在溫嶺的實驗可以說是民間版本，所以我們就希望公開一些。我們做出來一個比較完美的試點，經歷了幾任領導都堅持下來，沒人說他不好，這個試點任務完成。不管怎樣，他現在國際國內、上層下層都是高度評價，達到可以推廣的程度。

但這個東西在溫嶺產生，有它特殊情況，要在另一個地方自發產生就很難。所以要在更高層擴展，就必須有人推。如果中央不推，沒有人會做，這里的核心就是官員本身沒有意愿公開，而且也沒有足夠的資源。

中國新聞周刊：你認為預算公開的未來目標是什么？

李凡：從行政預算到公共預算，這就是走民主道路。公共預算，預算目的是為老百姓服務，我們原來預算是為政府服務。你要把錢用在社會公共福利，而不是政府上。國外政府開銷是很少的一部分，要削減政府開銷為社會服務。我們是政府機關越來越大，把預算吃掉了。第二是要有公眾參與，要公開，要參與。這才叫公共預算。

預算改革總的來講是個中性改革，不涉及直選，只涉及政府怎么花我的錢。從老百姓的角度看，這很合理；從官員的角度講，風險小得多，雙方都可以接受。從中央的角度看，這個方案也可控制地方官員貪污腐敗。所以我們認為，從中央到老百姓，都能夠認可這個中性改革的方案，而且官員的行為也會發生變化，不會像選舉那樣大，但也會變化。比如，溫嶺的官員對老百姓就客氣得多。

當然，所有這些變革都不能一蹴而就，慢慢改變，慢慢推廣，漸漸形成制度。也許有一天，我們會突然發現，呀！全國都在做這件事情?！?/p>