食品安全監管效率評估研究

王 能，任運河

(1.山東大學工商管理博士后科研流動站，山東 濟南 250100;2.德州學院經濟管理系，山東 德州 253023)

一、引 言

從整個社會的角度來看，食品安全監管能夠實現社會公共安全、節約由食源性疾病產生的醫療費用和對弱勢群體的保護。任何一項食品安全監管措施的實施都需要社會各界承受一定的代價［1］。食品安全監管成本包括食品生產者的遵從成本、監管者的行政成本以及社會福利凈損失。本文把政府看成是食品監管的主體，而受益者是消費者，所以監管的成本是行政成本，而收益就是消費者個人的健康收益。

食品監管活動是一個多投入多產出的復雜系統，并且投入與產出是多變量和不同量綱的，更為關鍵的是很難從監管投入和產出之間找出顯著的函數關系，所以，要度量其絕對效率極其困難。如果以最少監管投入得到最高的監管產出，那么，這樣的投入產出關系就構成生產前沿面，在這個前沿面上監管投入產出相對效率達到最高。因此采用數據包絡分析法即DEA方法對中國食品監管投入產出相對效率進行研究切實可行。

二、食品監管效率實證分析

1.食品監管效率的評價指標

食品監管效率是指監管部門在食品監管活動中，投入與產出，即監管成本與監管效果之間的對比關系。

監管成本是指監管需要投入的各種資源成本，實際測量的成本是食品安全監管的力度，因為假定監管部門與政府的目標是一致的，監管力度與監管是成正相關的，假定每次監管所需要的成本是一定的，則計算出分攤到每個企業的監管力度，就可比較監管成本。監管力度體現在三個方面:一是監督力度，主要反映食品安全監督的頻率;二是抽檢力度，主要反映食品安全抽檢率;三是行政處罰力度，主要反映違法案件的處罰方面的指標［2］。

而產出是指監管成效，即保障食品安全方面的指標，定量指標主要指食品抽檢總體合格率、集體性食品中毒發生率。其中的產品合格率是收益性指標，而食品中毒率是成本性指標，數值越小越好，所以要轉化成收益性指標。

通過對監管效率投入指標與產出指標的分析，結合監管活動的實際情況，建立進行監管有效性評價的指標體系，分別是:

投入指標:

X1為監督的頻次，用監督的戶次/應監督的戶數表示。

X2為食品安全抽檢率，用監測件數/應監督的戶數表示。

X3為行政處罰率，用處罰戶次數/應監督的戶數表示。

國產脈沖水表的優勢在于：（1）到貨周期快，國產脈沖水表的到貨周期一般是2～3d，定做周期一般是7d，相比于進口脈沖水表的到貨周期（約56d）要短得多；（2）價格實惠，國產脈沖水表的價格約為500元，而進口脈沖水表的價格約為10 000元。同時在產品質量和運行穩定性方面差異并不大。

產出指標:

Y1為食品中毒率，要轉化成收益性指標:

Yj1=，其中，yj為某單元中毒起數，ymax為最多中毒起數，ymin為最少中毒起數。

Y2為產品合格率。直接采用抽檢的產品合格率。

2.整個食品監管效率的縱向評價

(1)食品監管的制度變遷

縱觀中國食品發展的歷史，中國食品安全的監管工作也經歷了從無到有、從小到大的不斷發展和完善的過程。20世紀60年代，中國頒布的《食品衛生管理條例》標志著中國食品安全監管工作已由單項管理逐步過渡到全面管理，并開始由單純的行政管理向法制管理方向轉變。80年代，頒布的《中華人民共和國食品衛生法 (執行)》，使食品安全監管工作走上了法制的軌道。1995年10月30日，食品衛生法經第八屆全國人大常委會第十六次會議審議通過，標志著中國食品衛生監督管理工作進入了一個新的歷史階段［3］。

圖1 1995—2008年食物中毒情況

在監管機構上，中國一直實行由農業部、衛生部、工商總局分段管理。農業部管生產、衛生部管加工、工商部門管市場。1998年3月，組成國家藥品監督管理局，成立國務院直屬主管藥品監督的行政執法機構。2001年4月，組建國家質量監督檢驗檢疫總局，負責組織實施進出口食品和化妝品的安全、衛生、質量監督檢驗和監督管理。2003年3月，在原國家藥品監督管理局的基礎上組建國家食品藥品監督管理局，該局作為國務院直屬機構，繼續行使國家原監督管理局職能，負責對食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監督和組織協調，依法組織開展對重大事故的查處。2004年9月，國務院在《關于進一步加強食品安全工作的決定》中提出，一是要進一步理順有關監管部門的職責。按照一個監管環節由一個部門監管的原則，采取分段監管為主、品種監管為輔的方式，進一步理順食品安全監管職能，明確責任。農業部門負責初級農產品生產環節的監管;質檢部門負責食品生產加工環節的監管，將現由衛生部門承擔的食品生產加工環節的衛生監管職責劃歸質檢部門;工商部門負責食品流通環節的監管;衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管;食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督，組織協調和依法組織查處重大事故［4］。

(2)食品監管體制改革的成效分析

基于制度變遷的中國食品監管的績效如何，我們先從監管的成效來看，根據國家衛生部1995—2008年的衛生統計年鑒中的數據，①我們可得出圖1的食物中毒變化情況和圖2的食物抽檢合格品率兩組結果。

圖2 1995—2008年抽檢產品合格率

(3)食品監管改革的效率分析

當然中毒起數和產品合格率僅反映的是監管的成效，投入的成本也是有差異的，所以研究食品監管的效率更有意義。我們選取國家衛生部1995—2008年的衛生統計年鑒中的數據，經過相應的處理，得到如表1食品安全監管系統DEA效率的輸入輸出數據。

表1 食品安全監管系統的輸入輸出數據

采用VRS模型對全國食品監管系統14年的規模有效和技術有效同時進行分析，運用DEP2.1軟件計算得出的DEA的有效性的評價結果如表2和圖3所示。

表2 整個食品監管系統的DEA有效評價

圖3 食品監管效率值變化曲線

從表2和圖3結果可以看出，全國食品安全監管系統在2004年和2008年幾個指標值均是相對有效的，其他年份的規模報酬都是遞增的，說明現在中國的食品安全監督的投入還不足，1995—2003年規模效率值是逐年增加的，2004年達到相對有效后，2005年比2003年的規模效率值減少了，以后又繼續增加，直到2008年達到相對有效，說明雖然年年投入增加，但是大部分都沒有達到規模有效。1995—1999年的技術效率逐年減少，之后技術效率呈遞增趨勢，但增速緩慢，2004年達到相對有效后，2005年減少，之后又開始逐年增加直到相對有效。

(4)相關結果分析

分析出現這種結果的原因，我國從1993年食品監管體制一直處于變化調整中，1998之前是衛生部門占主導地位，由此產生的一套相對集中、統一的監管體系，給食品衛生監管帶來了積極的效應，這期間監管系統的產出 (中毒起數和食品合格率)逐年改善，但由于食品產業每年都有很大發展，工業化程度越來越高，食品衛生監管的重點不再僅僅是餐飲環節，而對餐飲環節的食品衛生監管則一直是衛生部門的優勢和強項，因此以衛生部門為主導的監管體制的技術效率隨著食品產業工業化程度的提高而逐年減少。自1998年以后，由于食品安全的概念逐步擴展至整個產業鏈條的各個環節，質檢、工商、農業等部門紛紛開始獲得一定的食品安全管理權，使得原有相對集中的食品衛生管理模式發生了調整，多部門監管存在著職能交叉與相互之間的協調問題，所以技術效率比之前的集中監管階段明顯減小了，隨著各種制度的健全，技術效率也逐漸增加，到了2004年的多部門分段監管體制的正式確立后，2005年技術效率又出現波動，適應之后資源配置又慢慢變得有效。

3.食品監管效率的橫向評價

除了分析國家整個食品監管系統每年的效率，我們還可以用DEA方法對相同條件下，各個省、各個地區食品監管系統的效率進行研究。我們從2004年部門分段監管體制的正式確立后，以2005—2008年有完整統計數據的19個省 (地區)為樣本，分析各省 (地區)的食品監管系統的效率。根據國家衛生部和各個省 (地區)的衛生統計年鑒中的數據，經過相應的處理，得到如表3各省 (地區)的食品安全監管系統的輸入輸出數據。

表3 各省 (地區)的食品安全監管系統的輸入輸出數據

采用VRS模型對全國19個省份 (地區)的食品監管系統的規模有效和技術有效同時進行分析，運用DEP2.1軟件計算得出的DEA的有效性的評價結果如表4所示。

表4 各省 (地區)的食品監管的DEA有效評價結果

從表4可以看出，天津、浙江、安徽、湖南、海南、重慶、陜西這幾個省的食品監管是相對有效的，技術效率東北、華北和東南地區的技術效率要大于中西部和西南部，規模效率值各個省份 (地區)相差不大，說明東部發達地區在食品安全監管方面的資源配置效率要大于中西部，東部地區的規模報酬大部分是遞減的，而中西部大部分是規模報酬遞增的，這也說明國家也要加大中西部地區食品監管的投資規模。

三、提高監管效率的途徑

通過以上分析可以看出，自1998年實行食品安全監管改革，形成新的一套“分段監管為主、品種監管為輔”的多部門分段合作監管模式后，從監管效果看，這種多部門分段合作監管模式對減少中國食品的安全風險并沒有發揮預期作用。通過DEA方法分析監管效率得出，改革后整個監管系統的技術效率比改革前降低了，但規模效率在提高，規模報酬也都是遞增的，但是各個省和地區的監管效率并不平衡。因此在此分析下，有的放矢地采取措施積極提升監管的效率是必要也是必需的。本文在對食品監管效率定量分析基礎上，提出改善食品監管效率的一些途徑。

1.實現監管一體化，提高技術效率

目前，中國食品安全分段監管體制基本特點是按照食品“從農田到餐桌”的各個環節來進行區分，一個監管環節由一個部門負責，這種體制并沒有很好地發揮其各部門分工監管的專業優勢，反而增加了部門之間協同監管的協調難度，加大了信息、資源、監管標準等因素的共享難度，模糊了監管部門的問責機制，削弱了國家作為統一的監管主體的監管權威，成為制約食品安全監管體制建設的瓶頸因素［5］。要提高技術效率，實現政府監管資源的有效配置，食品安全監管統一到一個獨立的機構，進行統一監管是必然的發展趨勢。然而，由于受到歷史、成本等因素影響，短期內要完全將食品安全監管權統一到一個部門，基本上沒有可能，所以未來中國食品不安全監管機構整合的可行的辦法是加強部門之間的協調與合作，實現縱向一體化，然后再向統一機構邁進。

另一方面，目前，在全國范圍內，食品安全監管采取屬地原則。這樣監管體系對于糧食等基本食品自給率高的地區來說是一個合理制度安排，而現在全國各地的食品生產、流通與消費都在不同地區進行，食品不安全屬地監管體系就會造成監管力不從心，監管效率低下，難以避免食品不安全事件的發生。各地相關食品安全監管部門在監管過程中有效分工和信息共享有助于監管在時間和空間上實現橫向一體化，從而提高監管效率。

2.合理配置資源，降低政府成本

制度變遷理論認為，制度安排的目的就在于建立規范的交易秩序，減少交易中的不確定性，降低交易成本，一定程度上遏制機會主義的產生。要實現食品安全的長期有效監管，政府必須通過公權力建立相應的法律制度作為保障，如強化食品的市場準入標準，加強流通“審查”監管;建立食品企業風險評價機制;完善法律、法規體系，嚴格執法監管。

從理論上說，政府能夠對食品質量安全進行監管，但由于中國農業生產規模小，食品生產量和流通量大，品種繁多，交易方式復雜，單純由政府來實施監管成本太高;政府由于受人力、物力、財力的限制，也不可能對所有生產經營者時刻進行監督。政府應該改變監管思路，進行監管制度創新，采取激勵措施讓無利害關系的知情者，如一些社會中介組織、行業協會提供信息。同時提高消費者的維權意識，自覺參與監督，降低獲得信息成本。食品安全監管中，利益關系最大的是消費者，所以他們對食品安全監管的動力最強，通過各種渠道對相關主體施加壓力，這種直接監督行為，在一定程度上制約了受監管主體的行為，也節約了政府和社會的監管成本。從理論上說，在監管效果和技術效率不變的情況下，可以充分利用社會，整合社會與個人資源，降低政府成本，而達到相同的技術效率。

3.不斷擴大監管規模，提高規模效率

從前面的分析可知，中國總的監管的規模效率大部分時間沒有達到有效，且一直處于規模報酬遞增狀態。一方面，食品企業數量的快速發展，接受監管的企業越來越多;另一方面，食品產業工業化程度的提高，食品衛生的監管重心也由餐飲環節擴展至工業環節，食品生產、流通與消費都需要有效的監管，這需要在各個環節都要加大投入。根據相關的統計，盡管分布在衛生、農業、質檢和環保多個部門的食品安全專業人員，已經超過百萬人。但與西方發達國家相比，中國食品監管的每個食品企業的平均投入成本還遠遠不夠，需要不斷擴大監管規模。

［1］李麗.食品安全規制成本收益分析研究述評［J］.泰山學院學報，2010，32(4):107－111.

［2］劉錄民，侯軍歧，董銀果.食品安全監管績效評估方法探索［J］.廣西大學學報(哲學社會科學版)，2009，31(4):5－9.

［3］董秀金.構建中國食品安全規制體系的研究［J］.安徽農業科學，2007，(3):45－61.

［4］劉鵬.中國食品安全監管——基于體制變遷與績效評估的實證研究［J］.公共管理學報，2010，7(2):65－78.

［5］高秦偉.分散抑或合并——論食品安全監管機構的設置［A］.傅蔚岡，宋華琳.規制研究［C］.上海:格致出版社，2008.53－78.