公共行政質(zhì)量管理體系建設(shè)研究

文/楊潔明 晏紹慶 馬 娜

公共行政，是以國家行政機構(gòu)為主的公共管理組織依法對社會公共事務(wù)進行有效管理并提供公共服務(wù)的活動。公共行政工作質(zhì)量不僅關(guān)系到國家公共資源的利用效率，也是國家行政機構(gòu)等公共管理組織的服務(wù)能力和行政管理水平的體現(xiàn)。建設(shè)服務(wù)型政府的發(fā)展目標(biāo)是黨在新的歷史條件下，從建設(shè)中國特色社會主義全局出發(fā)提出的重要任務(wù)，是社會主義和諧社會建設(shè)的重要內(nèi)容，也對各級行政機構(gòu)的工作提出了更高的要求，客觀上為其關(guān)注公共行政的質(zhì)量和效率提供了源動力。因此，如何在充分考慮公共行政工作特點和質(zhì)量管理需求的基礎(chǔ)上，構(gòu)建科學(xué)適用的公共行政質(zhì)量管理體系，從而實現(xiàn)提高政府質(zhì)量管理水平和行政效能的管理目標(biāo)，成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。

一、推進行政工作質(zhì)量管理的背景

2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中強調(diào)加快轉(zhuǎn)變政府職能，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，這被追溯為我國服務(wù)型政府建設(shè)的理論元點。2004年2月，溫家寶總理在講話中首次提出了"服務(wù)型政府"的概念。2005年3月，溫總理在十屆人大三次會議的《政府工作報告》中再次強調(diào)，“努力建設(shè)服務(wù)型政府，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務(wù)”。2006年10月，黨的十六屆六中全會對構(gòu)建社會主義和諧社會做出了全面部署，強調(diào)"建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能"，要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，把政府主要職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。這是在黨的文件中首次提出服務(wù)型政府建設(shè)的明確要求。

服務(wù)型政府建設(shè)對國家行政機構(gòu)的管理方式、工作效能評判、工作質(zhì)量目標(biāo)等提出了全新的要求，公共行政管理開始關(guān)注如何使公共管理組織在充分運用公共資源的情況下，為社會提供最具效益、最適當(dāng)、最合理的公共服務(wù)，聚集點是質(zhì)量和效率。

但是，單純依靠規(guī)章制度來規(guī)范公共行政行為的管理模式，已不足以保證公共行政的輸出質(zhì)量。一方面由于組織建章立制的出發(fā)點通常是為了保證正常的工作秩序，因此與質(zhì)量管理的需求存在一定的差異，不僅缺乏明確的質(zhì)量目標(biāo)，也缺乏系統(tǒng)的質(zhì)量評價方法，難以據(jù)此開展有效的質(zhì)量管理；另一方面由于組織的規(guī)章制度通常只給出框架性的指導(dǎo)和原則性的要求，難以指導(dǎo)具體的實踐活動。

因此，隨著我國對公共行政管理質(zhì)量的日益重視，探索提高公共行政工作績效和能級的方法已成為以國家行政機構(gòu)為主的公共行政主體的內(nèi)在要求和自覺行為，在行政管理工作中導(dǎo)入質(zhì)量管理體系的探索，不僅是這種內(nèi)在要求的集中表現(xiàn)，也是服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求。

二、公共行政主體導(dǎo)入ISO 9000質(zhì)量管理體系的現(xiàn)狀分析

由于ISO 9000質(zhì)量管理體系在我國推行較早，社會接受度較高，理所當(dāng)然地成為廣大公共行政主體推進質(zhì)量管理體系過程中的第一選擇。

根據(jù)國家認(rèn)監(jiān)委的統(tǒng)計，“十一五”期間，最多時共有1 659個機構(gòu)（2007年底統(tǒng)計數(shù)據(jù)）獲頒"公共行政管理"領(lǐng)域ISO 9000質(zhì)量管理體系（QMS）認(rèn)證證書，主要分布在公共服務(wù)窗口和執(zhí)法部門，食藥監(jiān)、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)和公安等系統(tǒng)。

根據(jù)一些文獻和部分導(dǎo)入ISO 9000質(zhì)量管理體系的"公共行政管理"領(lǐng)域機構(gòu)的自我評價，推行ISO 9000質(zhì)量管理體系對公共行政主體的質(zhì)量意識和管理水平有一定的提升，同時也暴露出一些問題。根據(jù)國家認(rèn)可委的有關(guān)認(rèn)證統(tǒng)計，截至2009年，我國頒發(fā)的"公共行政管理"領(lǐng)域QMS證書中，仍然有效的僅占三分之一。而同期對全國頒發(fā)的所有QMS證書的統(tǒng)計顯示，證書有效率遠高于33%，達到79%左右（見圖1）。公共行政管理領(lǐng)域QMS證書有效性遠低于平均水平的原因目前尚缺乏權(quán)威的定論，但從一個方面反映出公共行政主體在實施ISO 9000質(zhì)量管理體系的工作中與其他類型的機構(gòu)存在較為明顯的差別。

圖1 公共行政管理領(lǐng)域質(zhì)量管理體系認(rèn)證證書有效性與全國整體情況的對比

圖2 公共行政管理領(lǐng)域質(zhì)量管理體系認(rèn)證證書數(shù)量變化情況

我國近年來申請并獲得公共行政管理領(lǐng)域QMS證書的數(shù)量變化規(guī)律也提醒我們需要對公共行政主體導(dǎo)入ISO 9000質(zhì)量管理體系的實效進行再研究、再評估、再思考。圖2反映了過去6年間公共行政管理領(lǐng)域頒發(fā)的QMS證書增長率及占全部QMS證書比例的變化情況，其中，公共行政管理領(lǐng)域QMS證書占全部QMS證書的比率呈逐年下降的趨勢，從2005年6月的0.77%降至2011年6月的0.55%。圖2數(shù)據(jù)還顯示該領(lǐng)域QMS證書的數(shù)量呈現(xiàn)出先緩慢增長、再快速增長、而后急速下降、又再度增長的趨勢。公共行政管理領(lǐng)域QMS證書數(shù)量開始的緩慢增長顯示出公共行政機構(gòu)對ISO 9000質(zhì)量管理體系開始關(guān)注并進行嘗試，2007年的快速增長是在示范效應(yīng)和自身質(zhì)量管理需求的雙重推動下實現(xiàn)的，2008年開始的下降趨勢可能是受已導(dǎo)入ISO 9000質(zhì)量管理體系的公共行政機構(gòu)在體系運行過程中的各種問題逐漸顯露的影響所致。2010年下半年開始的再度增長，更多的原因則是在缺乏專門適用于公共行政工作的成熟質(zhì)量管理體系的情況下，廣大公共行政主體迫切需要一種質(zhì)量管理工具提高公共服務(wù)質(zhì)量的權(quán)宜選擇。

上述現(xiàn)象已引起了國家認(rèn)監(jiān)委的關(guān)注，從2011年5月13日至9月底認(rèn)監(jiān)委組織開展了“國家行政機關(guān)導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理體系有效性”調(diào)查，并成立了專門的調(diào)查組，聚焦“認(rèn)證過程”、“成效與問題”、“改進建議”等幾方面，希望對影響國家行政機關(guān)導(dǎo)入質(zhì)量管理體系工作有效性的因素進行分析并形成改進措施，為國家行政機關(guān)提供更加切合實際的質(zhì)量管理工具。

三、公共行政工作特點及與ISO 9000質(zhì)量管理體系的適應(yīng)性分析

1.公共行政工作特點分析

建立符合公共行政工作實際的質(zhì)量管理體系，首先需了解公共行政工作的質(zhì)量管理對象（即質(zhì)量管理體系的保障目標(biāo)）和特點。公共行政主體是公共管理活動中享有管理權(quán)利和承擔(dān)管理義務(wù)的公共組織，以國家行政機關(guān)為主，也包括其他由法律、法規(guī)授權(quán)可行使公共管理職權(quán)的社會組織。公共行政的客體則是各種社會公共事務(wù)，包括公共問題、公共項目、公共資源、公共行為等，其具體內(nèi)容由各公共組織的特定行政職能決定。表1為對一般公共行政主體的工作內(nèi)容及其服務(wù)對象等所做的分析。

表1 一般公共行政主體的工作內(nèi)容分析

實際上，公共行政主體不僅在工作內(nèi)容、服務(wù)對象和結(jié)果形式等方面呈現(xiàn)出鮮明的個性特征，在其他方面也與企業(yè)型的組織存在比較明顯的差異。

①管理目的和依據(jù)不同

②活動輸出的特征不同

③階段性工作比重存在差異性

公共行政主體除公共行政服務(wù)等常態(tài)化工作外，還不可避免地存在部分臨時性和階段性工作，這些工作也是公共行政主體行使公共管理職能所必須承擔(dān)的重要工作內(nèi)容。這與企業(yè)型組織業(yè)務(wù)內(nèi)容相對固化的狀態(tài)有所不同。

公共行政主體的各項階段性和臨時性工作在工作內(nèi)容、直接目標(biāo)、開展程序、結(jié)果體現(xiàn)和考核方式等方面都存在較明顯的差異，較難進行規(guī)律化提煉，也為其質(zhì)量管理活動提出了一定的挑戰(zhàn)。

2.ISO9000質(zhì)量管理體系在公共行政領(lǐng)域的適應(yīng)性分析

結(jié)合公共行政工作特點及公共行政主體與其他類型組織的對比分析可知，公共行政工作在內(nèi)容的可固化性、輸出結(jié)果與工作質(zhì)量的相關(guān)性、績效評估的復(fù)雜性等方面與其他類型工作存在顯著的區(qū)別，并提高了ISO 9000質(zhì)量管理體系在公共行政領(lǐng)域執(zhí)行的難度，也影響了執(zhí)行的效果。這種不適應(yīng)主要存在于以下幾個方面：

①ISO 9001標(biāo)準(zhǔn)“以顧客為關(guān)注焦點”的要求無法切合公共行政工作的實際情況，因此存在較大的不適應(yīng)。公共行政服務(wù)的“顧客”涵蓋群體復(fù)雜多樣，雖然直接服務(wù)對象以行政相對人為主，但其工作所產(chǎn)生的影響可能涉及更多層面，直至全部社會公眾。公共行政工作不僅需要考慮對直接服務(wù)對象需求的滿足程度，更需要符合其公共產(chǎn)品的定位，其產(chǎn)品和勞動的利益應(yīng)由社會成員共同享有，因此，公共行政質(zhì)量管理的目標(biāo)應(yīng)以維護社會共同利益為核心，體現(xiàn)宏觀層面的社會公平。

②ISO 9001標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)“產(chǎn)品實現(xiàn)”的內(nèi)容，在表述和涵義上都與公共行政工作存在較多差異和不適應(yīng)。對于企業(yè)型組織而言，不管其提供給顧客的是具體的實物產(chǎn)品，還是無形的服務(wù)產(chǎn)品，其產(chǎn)品的實現(xiàn)都是以交付為標(biāo)志的單次獨立活動，對其產(chǎn)品質(zhì)量的評價也集中在具體的產(chǎn)品本身。但對提供公共行政服務(wù)的主體而言，其產(chǎn)品的實現(xiàn)絕不僅限于當(dāng)前的具體服務(wù)行為本身的輸出結(jié)果，還應(yīng)綜合考慮對其他社會公眾的影響、對社會公平秩序的維護等長期的、多方面的貢獻。因此對其質(zhì)量的保證需從政策依據(jù)的把握、方針原則的遵守、程序規(guī)范的執(zhí)行等多角度予以全面考慮。

③ISO 9001標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)“測量、分析和改進”的內(nèi)容不足以支撐公共行政主體內(nèi)部自我提升的需求，具有一定程度的不適應(yīng)性。公共行政主體除了關(guān)注顧客滿意度和投訴處理等要素外，還具備較強的內(nèi)部改進驅(qū)動力，如對自身績效和管理能級提升的要求等。

四、公共行政主體構(gòu)建質(zhì)量管理體系的幾點思考

由于行政工作具有明顯區(qū)別于企業(yè)型組織活動的自身特性，并且這些特性已經(jīng)影響到了ISO 9000質(zhì)量管理體系在公共行政主體中執(zhí)行的效果和可持續(xù)性，因此有必要從行政質(zhì)量管理需求和行政工作特點出發(fā)，研究構(gòu)建專門適用于公共行政工作的質(zhì)量管理體系。

1.秉承ISO 9000質(zhì)量管理體系的全過程管理和“持續(xù)改進”的理念

全過程管理方法和"持續(xù)改進"理念的作用和重要性不僅已經(jīng)在長期的質(zhì)量管理實踐中得到了驗證，而且與公共行政工作過程對輸出結(jié)果質(zhì)量存在重要影響的特性，以及公共行政工作不斷追求進步的自我驅(qū)動實現(xiàn)了良好的契合，因此是公共行政質(zhì)量管理體系構(gòu)建過程中應(yīng)堅持的原則和理念。

2.簡化質(zhì)量管理體系建立和運行的工作程序，突出可操作性和效率性

服務(wù)型政府建設(shè)的一個重要目標(biāo)是為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，也就要求在盡量短的時間內(nèi)動用盡量少的公共資源來得到預(yù)期的公共服務(wù)質(zhì)量。繁瑣復(fù)雜的體系不僅意味著更多時間、工作量和公共資源的投入，也會影響公共行政主體貫徹并保證質(zhì)量管理體系有效性的積極性，并增加其難度。因此，公共行政質(zhì)量管理體系應(yīng)超越拘泥于細節(jié)的狀態(tài)，合理簡化和優(yōu)化工作程序，實現(xiàn)效率最大化。

3.強化對質(zhì)量目標(biāo)及其測量方法科學(xué)性的判斷

質(zhì)量目標(biāo)是一個組織在質(zhì)量方面所追求的目的，是組織一切質(zhì)量管理活動的基礎(chǔ)和指引，如果制定的質(zhì)量目標(biāo)缺乏科學(xué)性、可操作性和可考核性，不僅容易造成組織理解和實施上的困難，也會從根本上影響整個體系的科學(xué)性，對于公共行政主體而言尤其如此。相對于企業(yè)型組織，公共行政工作的輸出結(jié)果更加抽象、決定質(zhì)量的構(gòu)成要素更加復(fù)雜、對質(zhì)量目標(biāo)實現(xiàn)程度的判斷更加困難，必須在質(zhì)量管理體系建設(shè)過程中首先解決樹立科學(xué)適當(dāng)?shù)馁|(zhì)量目標(biāo)和確定有效的質(zhì)量目標(biāo)測量方法的問題。

4.建立工作績效評估體系

測量、分析和改進歷來是質(zhì)量管理的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)，監(jiān)視和測量能夠驗證輸出結(jié)果滿足需求的程度，分析能夠發(fā)現(xiàn)需要改進的內(nèi)容，改進能夠提高質(zhì)量管理體系的有效性。當(dāng)前各地行政機構(gòu)廣泛開展的行政效能建設(shè)，也是基于以上認(rèn)識，力求對公共行政主體發(fā)揮功能的程度及其產(chǎn)生的效率、效益和效果進行評估，并指導(dǎo)改進。因此，在公共行政質(zhì)量管理體系中有必要建立科學(xué)合理、簡便易行的工作績效評估體系，實現(xiàn)績效考核與目標(biāo)管理相結(jié)合，豐富行政質(zhì)量管理內(nèi)涵。

[1]杰伊·M·沙夫利茲等.公共行政學(xué)經(jīng)典著作選讀[M].北京:國家行政學(xué)院出版社,1992.

[2]羅森布魯姆,克拉夫兵克.公共行政學(xué):管理、政治和法律的途徑[M].第六版.北京:北京大學(xué)出版社,2006.

[3]ISO/TC 176.ISO 9001:2008 Quality management system-requirements[S].

[4]田武,李釗,劉卓慧等.GB/T19001-2008質(zhì)量管理體系要求[S].北京:中國標(biāo)準(zhǔn)出版社,2009.