基于耕地綜合價值的土地征收補償標準研究

諸培新 卜婷婷 吳正廷

(南京農業大學公共管理學院，江蘇南京210095)

農民的土地權益得不到有效保護、農地非農化速度過快等問題一直被理論和實踐部門所關注。造成這些現象的原因主要是征地補償較低，為此，國家也多次出臺政策提高土地征用補償標準，理論界也就如何合理補償被征地農民展開了眾多研究［1－2，5－6］。但是，由于現行征地補償標準制定的基本思路忽略了農地的生態價值和社會價值，因而無法從根本上解決農地征收補償偏低的問題，由此引致的被征地農民權益受侵害、地方政府強烈的征地偏好等一系列社會和經濟問題也難以根治［3－4］。然而，由于農地的社會價值和生態環境價值在現有的市場體系中難以直接量化，使得以農地的經濟、社會和生態綜合價值為基礎制定征地補償標準面臨較大的困難。有鑒于此，本文從耕地綜合價值的構成出發，分別討論其價值量化評估的基本原理和方法，并以江蘇省南京市為例進行實證分析，以確定基于耕地綜合價值的農地征收補償標準并討論其經濟可行性和社會可接受性。

1 基于耕地綜合價值的征地補償標準構成及測算方法

價值源泉于其功能或效用，因此具有一定的動態性。就我國的實際看，耕地資源的功能可概括為產出農產品的經濟功能、提供生態服務的生態環境功能、提供就業崗位與糧食安全的社會保障功能。一旦耕地征收轉為建設用地后，這三大功能基本消失，代之而存的是作為建設用地的經濟產出功能。因此，從國家層面而言，制定耕地征收補償標準應該涵蓋這三大功能所產生的價值，使被征地農民由于失去耕地而損失的各種功效能得到有效的彌補或替代。

1．1 耕地資源經濟價值測算

耕地產出農產品所形成的經濟價值的測算已形成較為完整的農地價格評估體系，普遍應用的方法是收益還原法。其基本原理是將待估耕地在未來各年預期的純收益，以一定的還原率折現到評價期日總收益。其計算公式為:

公式1中P表示耕地經濟價值、a表示耕地年純收益、r表示耕地收益還原利率、n表示使用年限。黨的十七屆三中全會明確提出農村土地承包關系長久不變。所以可理解為農民對農村土地擁有無限期的承包經營權。此外，正常耕作下的耕地生產能力也是永久性的，因此測算耕地的農業經濟價值時，n可以看作無窮大，則公式1可簡化為:

耕地年純收益a等于耕地經營總收益減去總成本。耕地的總收益包含了耕地的年產值和國家種糧補貼兩個方面。總成本主要是生產成本，包括物質投入費用和人員工資費用等。

耕地收益還原利率一般以安全利率加風險調整值作為土地還原率，安全利率選用一年期存款年利率，再考慮風險調整值。由于耕地經營的未來風險相對較小，可以忽略不計，因此本文取2007年一年期存款利率4．14%為還原率。

1．2 耕地資源社會價值測算

耕地社會價值可以歸納為社會保障價值和社會穩定價值。其中社會保障價值主要由社會基本養老保險價值、就業保障價值、醫療保險價值三部分構成。

1．2．1 耕地資源養老保障價值的測算

在測算耕地社會保障價值時，根據“被征地農民相對生活水平不降低”的政策原則。設定失地農民以城鎮居民平均工資參加社會養老保險，退休時可每月獲取基本養老保障。其基本養老金Mp包括基礎養老金和個人賬戶養老金。其中:

基礎養老金=(參保人員退休時全省上一年度在崗職工月平均工資+本人指數化月平均繳費工資)÷2×個人累計繳費年限×1%。 (3)

個人賬戶養老金按照個人賬戶的累計儲存額除以計發月數確定，計發月數按照《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》(國發〔2005〕38號)規定，退休年齡是50歲、55歲和60歲的，計發月數分別是195，170和139，個人賬戶繳費比例是個人工資的8%，那么個人賬戶養老金則是從當前到退休為止累計工資的8%除以計發月數。

根據求出的失地農民退休時可獲得的基本養老金可計算失地農民應躉繳的養老保險費，此保險費也就耕地承擔養老保險價值。計算公式如下:

式4中Ya為平均年齡為a時保險費躉繳金額;Ym為a年齡男性公民保險費躉繳金額基數;Yw為a年齡女性公民保險費躉繳金額基數;Cm為男性人口占總人口的比例;Cw為女性人口占總人口的比例;Mp為農民基本養老金(月基本養老金領取標準);Mo為月保險費基數(取100)。

1．2．2 耕地就業保障價值的測算

就業保障價值主要體現在耕地資源可以提供就業機會，吸納農村勞動力。由于農民本身受教育年限不高，又缺失相關專業技能培訓，其失地后非農就業競爭力十分脆弱，因此耕地對于農民具有再就業保障價值。根據替代原則，耕地這部分價值可以采用城鎮失業人員最低生活保障金來計算耕地對農民的就業保障價值。參照城鎮居民失業保障辦法，假定農民從被征地失業到退休前一直領取最低生活保障金，則耕地就業保障價值的計算公式為:

式5中Y為耕地就業保障價值;bm為男性公民的退休年齡;bw為女性公民的退休年齡;a為公民平均年齡;Cm為男性人口占總人口的比例;Cw為女性人口占總人口的比例;Mc為年人均最低生活保障金;N為勞均耕地面積。

1．2．3 耕地醫療保險價值的測算

目前農村醫療保障費用仍依附在耕地之上，因此耕地征收補償中應加入醫療保險補償。設定農民因土地征收，身份轉變為市民，為了獲得相應的醫療保障，以靈活就業人員的身份繳納相應的醫療保險費用。被征地農民應繳納的醫療保險的費則為耕地征收應承擔的醫療保險價值補償額，其計算公式為:

式6中YM為醫療保險價值，M為農民每年繳納的醫療保險費用，r為收益還原率。

1．2．4 耕地社會穩定價值的測算

耕地的社會穩定價值主要體現在耕地的物質產品——農產品供給的保障上，其本質是耕地的生產能力保障。在耕地征收中國家收取的用于耕地生產能力保障的稅費主要包括:耕地占用稅、新增建設用地有償使用稅、耕地開墾費和新菜地建設開發基金。這些稅費全部用于農業綜合開發和土地復墾整治等能有效提升耕地的糧食生產能力。因此用這4項費用來代替耕地的社會穩定價值。

1．3 耕地資源生態價值測算

目前，耕地的生態環境價值還難以通過現有的市場體系加以反映，屬于非市場價值范疇，其測算方法主要是基于假設市場的條件價值評估法(Contingent Value Method，CVM)［8］。它是一種通過問卷調查方式引導被調查者偏好，進而評估物品非市場價值的特殊方法。其基本原理是:通過對一系列假設問題的回答，使被調查者表達出他們為獲取或保存一定數量耕地生態環境功能而愿意支付的成本，或者不再擁有耕地生態環境功能而愿意接受的補償，然后根據被調查者在假設市場中表達出的支付意愿或補償意愿，建立數學模型，達到為非市場價值估價的目的。由于補償愿意較支付意愿偏大且不穩定，現有研究一般都采用支付意愿法，因此本文擬采用城鄉居民的支付意愿來測算耕地的生態環境價值。計算公式如下:

居民年支付意愿=樣本居民平均年支付意愿 ×居民戶數×支付率 (7)

耕地生態環境價值=居民年支付意愿 /還原率 (8)

2 數據來源與計算結果

根據以上測算模型，分別查閱《2008年南京市統計年鑒》、《2008全國農產品成本收益資料匯編》等獲得相應的統計資料，通過對江蘇省南京市城鄉居民問卷調查獲得城鄉居民對耕地的生態環境價值支付意愿。具體的數據獲取與計算結果如下。

2．1 基于耕地綜合價值的土地征收價格計算

2．1．1 耕地經濟價值計算

如公式2所示，耕地農業經濟價值的測算依賴于農業生產的成本與收益。由于南京市層面主要農作物成本與收益權威統計資料缺乏，本文采用《2008年全國農產品成本收益資料匯編》中江蘇省主要農作物成本收益數據來計算南京市單位面積耕地農業生產純收益，選取的主要農作物包括秈稻、粳稻、小麥、玉米、大豆、棉花、花生和油菜以及蔬菜等。測算每公頃耕地平均年純收益時以2007年實際播種面積賦予各農作物收益權重，此外再加上2007年南京市耕地種糧補貼450元/hm2，最終得出2007年南京市耕地年平均總純收益為8 061．49元/hm2(表1)。在此基礎上根據公式2，取還原利率r=4．14%，計算出2007年單位面積耕地征收應補償的農業經濟價值為194 721．9元/hm2。

2．1．2 耕地養老保險價值計算

2006年南京市城鎮居民年平均工資收入為22 086．6元，初始工作年齡參照鄭功成等學者的研究結果設定為19．2 歲［7］，則平均工作年限為35．8 年，指數化月平均工資相當于參保人員退休時全省上一年度在崗職工月平均工資，根據公式3計算出基礎養老金為658．9元/月。全市農村居民平均年齡為43歲。本文以此代替失地農民平均年齡，退休年齡本文取55歲，則計發月數時170，被征地農民離其領取養老保險金年齡還有12年①根據南京市統計年鑒數據，2007年南京市男、女比例為100∶104，近似為1∶1。為了簡化計算過程，取中間值55歲作為失地農民領取養老保險金的年齡。，在不考慮工資和養老金利息等因素的變化情況下，個人賬戶養老金為124．7元;由此，得出該失地農民應領取的基本養老保險金 Mp為783．6 元/月。

參照中國人保2000版個人養老金躉交費率表②http://www．sdbw．cn/Fenxi/View．asp?id=5622，43歲投保時，公式4中Ym取20 686．72元，Yw取21 518．72元;南京市農村男女人口比例為 0．51∶0．49，Mp 為 783．6元/月;Mo為 100，根據公式4計算出躉繳金額 Ya為165 305元，此值即為失地農民應得到的養老保險價值，也是耕地為每個農民承擔的養老保險價值。

2007年南京市共有耕地24．37×104hm2，農村人口總數為209．85萬人，農村居民人均占有耕地面積為0．116 hm2。由此，2007年南京市單位面積耕地養老保障價值為1 425 043 元/hm2。

2．1．3 就業保障價值的計算

根據南京市民政局數據，2007年南京市民最低生活保障金Mc為3 600元/年。另據《2008年南京市統計年鑒》，2007年南京市農村勞動力數量為122．3萬人，耕地24．37萬 hm2，合勞均耕地 N 為0．199 hm2，平均年齡 a為43歲。由于南京市男女性居民比例相近，公式5可以簡化為:

依據公式8計算出耕地資源就業保障價值為216 807元/hm2。

表1 主要農作物加播種面積權重后單位面積耕地純收益Tab．1 Arable land revenue of main crops after considering the cropping weight

2．1．4 耕地醫療保險價值的計算

根據南京市勞動和社會保障局印發的《關于我市2007年度靈活就業人員申報繳納社會保險費有關事項的通告》相關規定，南京市2007年靈活就業人員醫療保險最低月繳費額為110元。農民每年應繳納1 320元醫療保險費用。2007年南京市農民人均占有耕地面積為0．116 hm2，取還原率r為4．14%，則每公頃耕地資源醫療保障價值為274 860元。

2．1．5 耕地社會穩定價值的測算

依據《江蘇省實施〈中華人民共和國耕地占用稅暫行條例〉辦法》(蘇政令［2008］52號)規定，南京市耕地占用稅稅率為45元/m2;依據江蘇省《省政府辦公廳轉發省國土資源廳等部門關于調整耕地開墾費征收標準請示的通知》(蘇政辦發［2006］32號)規定，南京市耕地開墾費標準為13元/m2;依據國土資源部《關于調整新增建設用地土地有償使用費政策等問題的通知》(財綜［2006］48號)，南京市新增建設用地有償使用費為80元/m2;南京市政府新菜地開發建設基金規定:凡在純蔬菜生產鄉(鎮)、村征撥菜地和其他土地的按45元/m2征收;凡在菜、糧兼作的鄉(鎮)、村征撥菜地的按30元/m2征收。本文取中間值37．5元/m2作為南京市新菜地開發建設基金。則南京市耕地社會穩定價值為耕地占用稅、耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費和新菜地開發建設基金四者之和，即為175．5 元/m2。

2．1．6 耕地生態價值的計算

耕地生態價值通過抽樣調查南京市城鄉居民對耕地生態環境價值支付意愿數據計算而得。實地調查在南京市市區共計完成問卷500份，其中有效問卷489份。農村問卷調查完成350份，獲得有效問卷325份。支付意愿調查是以家庭為支付單位，采用支付卡法詢問被調查對象全家每年愿意為保持耕地的生態環境支付的金額。支付意愿調查的投標值最小為5元/戶·年，最大為700元/戶·年，共分為26個投標檔次，城鄉居民支付意愿調查結果表2所示。根據公式7、8及樣本居民支付意愿，取還原利率r為4．14%，計算出耕地生態環境價值為492 894．19萬元，約合每公頃20 220元。

依據以上計算，2007年南京市耕地的農業經濟價值為207 750元/hm2、社會價值為3 671 713元/hm2、生態價值為20 220元/hm2，合計耕地的綜合價值為3 899 683元/hm2。耕地社會價值中養老保險價值、失業保險價值和醫療保險價值的量依次為:1 425 043元/hm2(占36．54%)、216 810 元/hm2(占 5．56%)和 274 860元/hm2(占7．05%)，表明耕地資源對失地農民具有巨大的社會保障功效(占總價值的49．15%)。根據耕地征收不能使被征地農民的生活水平下降而且長期生活有保障的政策原則，征地補償應對耕地的三大類功效進行替代或補償，則2007年南京市基于耕地綜合價值的土地征收補償價格至少要到達3 899 683元/hm2。

表2 城鄉居民對耕地生態環境價值支付意愿統計結果Tab．2 Statistical results of WTP to ecological value of arable land

3 研究的結論與討論

3．1 基于耕地綜合價值的土地征收補償價格分配

2004年出臺的《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》規定，70%的土地補償費和安置補助費的全部補償給失地農民，30%的土地補償費補償給農村集體。按照這一原則，農民應該獲得70%的耕地經濟價值，100%的耕地養老、就業和醫療保障價值。耕地的生態環境價值和社會穩定價值主要表現為正的外部性價值，按照經濟學中外部性修正的基本方法——外部性內部化，耕地的生態環境價值和社會穩定價值也應該由農民和農村集體獲得。參照土地補償費的70%由農民獲得的規定，農民應該獲得70%的耕地生態環境價值和社會穩定價值，其余30%由農村集體獲得。農民和村集體獲得土地經濟價值分別是136 503元/hm2和58 417元/hm2，獲得的生態價值分別是14 154元/hm2和6 066元/hm2(見表3)。

3．2 基于耕地綜合價值的土地征收補償價格與南京市現行補償標準比較

依據《南京市征地拆遷補償安置辦法》(寧政發［2004］93號)規定的南京市征地補償標準測算，南京市每征用一公頃耕地，大約所需征地成本為土地補償費27萬元、青苗補償費1．5萬元和安置補助費34．5萬元①以平均4萬元/人為安置補助標準，農民人均占有耕地面積為0．116 hm2，那么每征收一公頃耕地所需的安置補助費用為4/1．74=2．30萬元。，總和為63萬元/hm2。其中被征地農民可直接獲得的補償費用為安置補助費34．5萬元、青苗補償費1．5萬元和土地補償費18．9萬元，合計為49．5萬元/hm2;農村集體獲得的補償費用為13．5萬元/hm2。

表3 基于耕地綜合價值的土地征收補償價格與分配Tab．3 Standard of expropriation compensation distribution based on cultivated land value 元/hm2

而基于耕地綜合價值征地補償費用為388．7萬元/hm2，其中失地農民獲得329．6萬元/hm2，農村集體獲得59．1元/hm2。顯然，基于耕地綜合價值征地補償標準，農民所獲得的補償額遠遠高于南京市現行征地補償標準下所得，約為其6．6倍。

南京市現行征地補償標準以耕地的農作物產出價值(即耕地的生產力屬性)為主，兼顧耕地對農民的就業保障價值，體現為土地補償費和安置補助費。基于耕地綜合價值的征地補償是以耕地所具有的社會、經濟和生態效益價值為基礎。相對于南京市現行征地補償標準，耕地綜合價值補償標準綜合考慮了耕地對于農民的多重效用，不僅僅計算了耕地對農民的就業效用(相當于安置補助費)和農業生產效用，也突出了耕地對于農民所具有的基本社會保障效用，如醫療保障和養老保障。因此，基于耕地綜合價值的征地補償標準能克服現行征地補償對耕地資源價值補償不全面的缺陷，完善了對失地農民的補償范圍，能更有效地維護失地農民的合法土地權益;此外，耕地綜合價值補償還將耕地的生態功能和維護國家糧食安全的社會穩定功能也納入到補償范圍，能更有效地消除耕地非農化配置中外部性導致的市場失靈問題，更有利于耕地資源保護和可持續利用。

3．3 基于耕地綜合價值的土地征收價格實施可行性分析

基于耕地綜合價值的征地補償標準能更好地維護失地農民權益和保護耕地，但如果補償標準過高，社會難以接受，則該標準就不具有可操作性。為此，筆者將耕地征收補償標準和現有的非農建設用地基準地價進行比較，以驗證新的征地補償標準的經濟可行性和社會可接受性。

根據南京市城市規劃區實際，規劃區內工業用地、住宅用地和商業用地規劃面積比近似為2∶5∶3，考慮到南京市現行征地主要集中于江寧區、棲霞區等城市近郊區，基準地價選取南京市工業、住宅和商業用地的最低等級基準地價②基準地價詳細數據見南京市國土局網站:http://www．njgt．gov．cn/default．php?mod=article＆do=detail＆tid=209343，分別為:450元/m2、2 800元/m2和4 300元/m2，將他們根據規劃面積比例賦予權重后平均得到南京市非農建設用地綜合基準地價為2 780萬元/hm2，遠遠高于基于耕地綜合價值的征地補償成本。即使按工業用地基準價測算，地價為450萬元/hm2，也大于388．7萬元/hm2的耕地綜合價值征收補償價格。因此，采用新標準進行土地征收補償在現實中可以承受的，只是地方政府的土地出讓純收益有所下降。

(編輯:王愛萍)

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