中國轉型期水環境治理中的政府責任研究

范倉海

(河海大學公共管理學院，江蘇南京210098)

隨著工業化和城市化的發展，水環境問題愈益嚴重，如何有效治理水環境已引起全社會的普遍關注。水環境治理包括三層涵義:工程技術和生態學意義上的治理;行政管理層面的治理;公共管理學與政治學層面意義上的治理。本文的水環境治理是指公共管理學與政治學層面意義上的治理，是治理理論［1］在水環境治理中的應用。從這一意義上講，水環境治理涵指以政府為核心的相關利益主體，運用經濟、法律、財政、信息等手段防治水資源污染，以改善水環境質量及其功能的過程。由此可見，水環境治理是政府的重要責任。水環境治理實踐表明，傳統計劃體制下的政府環境管制模式已難以為繼，而適應市場經濟體制的水環境治理模式有待確立。因此，明確我國轉型期水環境治理中的政府責任對于促進人水和諧，實現水資源的可持續利用和社會經濟的可持續發展具有重要意義。

1 政府承擔水環境治理責任的依據

1．1 政府水環境治理責任是水環境公共物品屬性的內在要求

按照公共物品理論，水環境屬于典型的公共物品。公共物品的非競爭性、非排他性和效用的共享性，使其不可避免的帶來“機會主義”和“搭便車”等負的外部性。外部性意味著人們在享受水環境利益的同時，水環境治理成本的分散化;意味著水環境利益共享與水環境治理成本之間的不一致或偏離。作為公有財產的水環境資源由于產權難以界定，容易出現“公地悲劇”，致使水環境資源的數量和質量急劇下降。“擁擠效應和過度使用問題在公共池塘資源系統中長期存在，資源單位的可分導致了逼近公共池塘資源所生產的資源單位數量的極限的可能性。……沒有資源系統就不可能發生資源單位的占用。沒有公正、有序和有效的分配資源單位的方法，當地占用者就幾乎不會有為繼續提供資源系統作貢獻的動機。”［2］這也正如制度學家奧爾森在分析集體行動的邏輯時所指出的一樣:個體的理性行動最終導致集體的非理性結果。

水環境的外部性問題，在完全市場條件下，市場機制由于其本身的缺陷很難完全實現公共物品的外部性問題內部化，或者說市場機制對于這類公共物品的配置在一定程度上是低效率的。“從某種方面看，水是一種公共產品，這樣就不切實際地把使用者和受益者排斥在外，因此，也就不能要求對諸如改善航運、控制洪水以及減少河流污染等不易度量的收益給予支付費用。在這種情況下，私人投資不會投入。而從雙方來看，水易于發生‘市場失效’，這意味著公共參與的必要”［3］。因此，解決水環境公共物品的外部性問題，需要通過政府或政府與市場一起采取相應的政策干預措施來實現外部性問題內部化，從而實現私人成本與私人收益、社會成本與社會收益之間的一致性。“政府有責任為全民福祉對水環境進行管理，以承擔保護公共利益的責任”［3］。

1．2 政府水環境治理責任是現實水環境問題治理形勢的客觀要求

當前，我國水環境問題日趨嚴峻。根據《2007年中國環境狀況公報》，在197條河流的407個斷面中，Ⅰ－Ⅲ類、Ⅳ－Ⅴ類和劣Ⅴ類水質的斷面比例分別為49．9%、26．5%和23．6%。其中，珠江、長江總體水質良好，松花江為輕度污染，黃河、遼河、淮河、海河為重度污染。此外，滇池、太湖等湖泊流域也遭到嚴重破壞，農村水環境問題日益突出。許多水環境污染事件已對社會生產生活秩序以及社會穩定帶來嚴重影響，如:2005年的“松花江污染事件”、2007年的“太湖藍藻事件”以及其他資源開發利用過程中帶來的水污染事件等。水環境惡化的客觀形勢表明，單純依靠非政府組織、盈利組織、媒體以及公民個人等社會力量或借助市場機制手段已不能從根本上使水環境問題得到有效控制和治理，而迫切要求作為公共利益的維護者、提供者的政府作出有效回應，以增進人們的環境整體利益。“政府在界定、理解和回應環境問題上將是不可或缺的，并在解決環境問題方面仍然起關鍵作用”［4］。“環境保護是政府的責任”［5］。

2 現階段政府承擔的水環境治理責任

政府在計劃時期充當了環境保護的主導者，承擔了過多責任和義務［6］。在計劃向市場的過渡時期，由于計劃體制的殘存以及責任分擔機制的缺失，各級政府仍承擔著大量環境責任［7］。從現階段看，政府主要承擔了以下水環境治理責任:

2．1 財政責任

所謂財政責任是指水環境治理中政府應該承擔的財政支出或環境治理投資責任。水環境治理的投資渠道主要有國家(政府)投資、污染者負擔、受益者負擔、自發性負擔、經濟誘導、國際合作與援助等。但水環境問題的復雜性、廣泛性、綜合性、公益性特點決定只有政府才能全面承擔其治理責任，水環境的治理費用也主要是政府投資或政府的財政支出。特別是對于污染成本和社會損失難以估量的污染行為，或者污染和受害情況難以預測，通過自我救助或其他途徑難以實現的不可預見性污染，國家財政進行環保投資尤為重要。

目前，我國水環境治理資金主要來源中的“基礎建設中的‘三同時’”環保資金和“更新改造”投資中的環保資金，主要是通過行政力量介入企業(國有企事業單位)投資從而實現環保投資的，嚴格意義上講也屬于國家的財政支出［8］。而“污染處理專項資金”和“環保部門自身的建設投資”則直接來源于財政支出。盡管近年來也通過市場機制、國際合作等方式籌集相關治理資金，但國家籌資仍是水環境治理的主要資金來源。

2．2 制度責任

所謂制度責任是指在水環境治理過程中作為治理制度供給方的政府應該承擔的責任。按照道格拉斯．D．諾斯的觀點，由于制度是集體選擇的結果，是一種稀缺資源，合理的制度更是如此。制度具有激勵功能和導向功能，一項制度設計能否達到預期目標，取決于制度執行的交易成本。水環境問題的產生從根本上說是制度因素造成的，亦即人們在開發利用水資源過程中政府所設計的制度存在缺失或缺陷。可以說，違反環境制度的交易成本較低是當前人們缺少水環境保護意識的主要誘因。據調查:高污染企業每噸廢水的治理成本一般在1．2－1．8元，偷排的凈收益往往能達到每日幾萬元，而環保部門最高罰款限額僅為10萬元，這種比較收益驅使著不少企業寧愿認罰也不愿治污［9］。從國外情況看，提高環境交易成本是進行環境保護和治理的重要途徑。因此，設計合理的激勵與約束相容制度對于水環境保護和治理至關重要。“通過架構和完善水環境保護的各項法規，加強對排污者經濟處罰、行政制裁以及刑事責任的綜合整治，以提高其環境交易成本”［9］。而供給這些制度是政府不可推卸的責任。

在計劃體制下，由于各種原因，我國水環境保護意識薄弱以及相關法律制度建設相對滯后，水環境治理制度的制定也主要是政府來承擔。自1979年之后，我國政府部門相繼頒布了一系列水環境保護和治理方面的政策文件，已構成水環境保護和治理的現行制度大體框架，多以《辦法》、《通知》、《規定》、《批復》、《意見》等形式出現。毫無疑問，就數量上看，中國政府在規范制度方面承擔的重要責任和扮演的重要作用是其它任何國家都無法比擬的。但規則的規范層次、效力和嚴密性、權威性、嚴肅性仍需要提高。

2．3 監管責任

所謂監管責任是指政府在水環境保護和治理的監督、管理以及制度實施過程中應承擔的責任。有效的制度首先是可實施的，進而是實施后能達到設計目標的制度。水環境保護和治理制度的良性運行，水環境管理中各種宏觀利益關系的正確處理，均需要建立健全水環境監控機制。此外，水環境作為公共性產品，以及人們追求公平、公正的環境利益也需要政府加強對水環境的監管。盡管在市場條件下，水環境治理呈現主體多元化、治理手段間接化等特點，但是絕大多數國家或地區都是由政府部門承擔水環境治理的監管責任。即使在水環境管理較為發達、社會化程度相對較高的美國、英國等國家，也強調政府對水環境實施監管。只有切實執行水環境保護和治理的相關制度，把各項制度落實到實處，才能達到水環境治理的預期目標。目前，實施水環境監管的主體有政府環境部門、社會組織、個人以及大眾傳媒等。由于社會組織、個人、大眾傳媒等環境監管力量的分散性、非專門性和非常態性，環境監管責任仍主要由政府承擔。但政府水環境監管“無動力、無能力和無壓力”［10］的問題突出。

2．4 社會整合責任

在傳統計劃體制中，政府是“萬能”政府，凡事都由政府出面負責管理［11］。隨著公民社會的興起，以及公民環境權利意識的增強，更多的盈利性組織、非政府組織、個人逐漸加入到環境保護和治理當中，以維護自身的水環境利益，逐步形成了水環境保護和治理的多中心公共治理體制。依照公共治理理論，水環境治理是多元主體參與的治理，其主體可以是公共機構，也可以是私人機構。水環境治理也意味著政治國家與公民社會之間、政府與非政府之間、公共機構與私人機構之間在水環境保護及治理上的合作與良性互動。但政府在水環境多中心公共治理體制中居于核心地位，承擔整合社會中各種水環境治理力量的責任。而要實現這一整合責任，關鍵在于政府在維護不同利益主體的水環境利益訴求的同時，通過各種政策引導來實現不同利益主體間的利益均衡，從而使分散的利益偏好轉變為整體的利益偏好。目前，我國社會力量在水環境保護和治理的作用日益顯現，但也存在環保組織的數量較少、力量有限，私人盈利組織的動力不足，公眾個體力量分散化、碎片化，政府對社會環境治理力量的整合力度不夠，以及相關的運作機制和制度還不完善等問題。

3 水環境治理中政府責任存在的現實問題

毫無疑問，政府負有水環境治理責任。但在計劃體制向市場體制的過渡時期，一方面市場機制逐步引入，并成為資源配置的重要機制;另一方面，原有計劃體制仍在繼續發揮作用，這兩種不完整體制的交叉狀況，增加了政府水環境治理的體制困難，也制約了政府水環境治理責任的界定。具體而言，目前水環境治理中的政府責任主要存在以下問題:

3．1 責任主體:邊界模糊

《水法》、《環境防治法》等法律法規明確規定了政府是水環境治理的主要責任主體，但在實際的水環境治理中仍存在責任不清問題:一是社會整體力量層面上，政府、市場、社會、個人等主體之間在制度設計責任、財政責任、監管責任方面的責任邊界模糊不清，這不僅難以界定政府責任而且也不利于社會力量的成長;二是政府層面上，各級政府之間、同級政府之間以及同級政府的各部門之間在水環境管理權限分配及責任承擔方面邊界模糊，責任主體難以認定，這主要體現在以下三個方面:

(1)中央政府與地方政府之間的權責不明確。在轉型期，水環境管理權主要是通過委托代理關系由原來的中央集權逐漸向地方政府分權。水環境管理權力的下放和分散，在調動地方政府積極性、創造性的同時，也存在委托代理關系的問題。作為代理人的地方政府由于具體負責水環境管理工作，因而擁有大量水環境信息，而作為委托人的中央政府則擁有少量的相關信息。中央政府與地方政府之間存在水環境管理信息的不對稱，且因兩者之間的目標利益的差異，地方政府可能利用其信息優勢作出不利于中央政府目標利益的決策行為，繞過中央政府的監管或變通政策來逃避環境管理責任，出現“逆向選擇”和“道德風險”等問題，進而影響中央政府水環境管理目標和任務的實現。此外，信息不對稱也使得中央政府因不了解水環境問題的實際情況，增加了水環境治理決策失誤的風險，而造成這種決策失誤風險的責任主體則很難界定。

(2)流域內不同區域政府之間的權責不明確。從理論上看，流域水環境的治理因其跨越不同的行政區域，流域內的各行政區域都應是環境治理主體，都應承擔起流域水環境保護和治理的責任。但實踐中不同行政區域由于存在區位差異，在流域水環境治理的責任意識上也截然不同:處于上游的區域政府因天然的區位優勢對水環境的保護及治理的意識和動力明顯不足，乃至弱化;而下游區域政府環境意識則相對較高，并隨著水環境的惡化而逐漸增強。因此，流域水環境的治理責任主體是誰，其責任該如何分擔等都不明確，這必然進一步助長流域內各區域政府治理環境的消極行為。

(3)同級政府不同部門之間的權責不明確。水環境管理涉及水利、環保、林業、電力、農業、交通、水產等部門，這需要明確各政府部門之間的權責關系。但實際中這些部門又存在水環境管理職能交叉的情形(如水利部門和環境部門)，導致“誰都管”、“誰都管不了”、“誰都不負責”的權力共享而責任泛化等問題。

3．2 責任分布:以“行政”為主導

一般而言，政府在水環境治理中處于主導地位，是水環境保護的發起者、促進者、監督者和仲裁者［12］。不同國家政府主導的具體內容和形式各異。就我國而言，所謂“政府主導”其實質也就是“行政主導”。這主要體現在兩個方面:一是政府行政權力干預、部分替代立法權和司法權。把環境監管與環境行政等同起來，把環境管理的行政手段與法制手段混在一起。不可否認，政府在水環境治理中具有重要地位，政府行政權也較立法權和司法權的行使，效率更高。但是，政府行政權力過多的涉及環境立法權和環境司法權的內容，會導致一系列負面效應的出現，如制度的規范性、層次性、權威性不高。更嚴重的是，因水環境治理受政府行政權力的影響，導致環境司法執行權受制于行政權而使環境問題得不到有效治理。比如:地方政府為發展地方經濟而干預環境司法訴訟案件，以及環境訴訟案件中的“行政調停優先”等等。二是水環境保護和治理制度的實施主要依靠政府行政力量，社會力量參與不足。環境政策的啟動首先是由政府推動，特別是中央政府認識到水環境保護的重要性，從而積極推動環境政策的實施。在西方國家，通常是居民反環境公害運動引起，迫使政府制定一系列限制污染以及補償受害者的法律法規［13］。而我國在治理水環境中大多采取“會戰式”的污染控制行動，主要也是依靠行政系統力量。相對而言，通過社會團體、公民個體實施政策為數不多。

3．3 責任履行:“越位”與“缺位”并存

我國政府在水環境治理中的責任既存在超越自身行政職能或對自身職能任意延伸的“越位”情形，又存在對自身應該承擔的責任履行不充分或不履行的“缺位”情形。“越位”意味著政府在體制轉軌過程中超越自身職能范圍，集中表現為政府行政權力對立法權、司法權以及公民環境權力的侵蝕，是政府行政權力向社會領域的不斷擴展和增強。“缺位”意味著政府對自己的一些本源責任履行不充分或不履行。責任履行不充分主要體現在財政責任上。據測算:為實現“十五”環境目標，需要水污染防治投資約為2 700億元，主要用于城市污水處理基礎設施建設和技術改造，而這不包括用于農村水環境的保護和治理資金。但通過各種融資手段能夠獲得的資金僅為2 307億元，資金缺口約為393億元［14］。而與此并存的是，政府的市場融資能力較弱，市場的水環境防治投資的規模和比例都較小，遠不能滿足水環境防治的資金需求。責任履行不充分還表現在監管責任上:一是水環境保護和治理的“多龍治水”格局，導致政府在一些監管環節上出現弱監、虛監。二是在環境行政管理執法過程中，由于外部監督的弱化，政府存在執法不力、隨意性執法等問題。三是對突發性的水環境事件的反應不力，缺乏有效的水環境公共危機管理的應急機制。

3．4 責任種類:重直接投入輕間接引導

多年來，政府在水環境治理中一味強調直接的財政投入，并且這種投入一直逐年增加。但由于對財政投入的資金流向、資金的比例劃分、資金的管理機制、資金的使用效率等缺乏系統考慮，水污染防治資金投入的整體效益低下，水環境治理效果與預期目標相距甚遠。如:淮河的水環境治理，政府從1995年至2004年，10年間，中央政府與蘇、魯、皖、豫等四省政府投入治理資金超過600億元，但收效甚微，流域的一些地方水污染的情形甚至較以前嚴重得多［15］。出現一方面政府水環境治理的財政投入嚴重不足，而另一方面現有資金的使用效率低下、水污染治理效果不佳的問題。導致這種情況的原因在于政府缺乏或輕視對水環境治理的間接引導，而這種間接引導對于水環境治理事業的發展是必須的。因此，政府應積極轉變過去的“行政直接參與、財政直接投資”的運營管理模式，推行環境公用事業的市場化改革，實現經營主體的多元化，鼓勵和引導民間資本投資于水環境保護領域，以緩解水污染治理資金的不足。同時，政府通過市場引導和政策支持能極大地調動民間力量和社會公眾的投入和參與，為水環境保護和治理提供源源不斷的社會動力，這比依靠政府獨立的、簡單的財政投入更為強大。特別是隨著責任共擔的社會共治機制和多中心治道體制的成熟、完善，政府在處理像水環境治理的公共事務中的間接引導作用將愈益顯現出來。

上述政府水環境治理責任存在的各種問題，其原因主要有以下幾點:原有水環境治理體制的影響及慣性作用;政府自身的內部性導致其在水環境監管上的失靈;社會轉型時期制度變遷的各種因素使政府責任呈現過渡性特點;政府權力“統放失度”;新公共管理機制尚未形成等。

4 轉型期水環境治理中政府責任的合理界定

盡管理論界對于政府在水環境治理中的地位和作用存在不同的觀點，但水環境作為一種特殊的公共物品，水環境保護和治理質量關乎民生乃至社會秩序的穩定，是社會管理的重要組成部分，因而也是政府責無旁貸的責任。隨著市場經濟體制的逐步建立，政府要充分利用法律法規和必要的經濟杠桿對企業的環境行為進行監管，借助政策資源創立水環境治理市場［16］。政府對水環境的治理要從“直接管控－命令型”向“自愿－間接型”轉變，要由目前的“劣治”轉向“良治”，即從獨家治理到多元治理，從黑色治理到綠色治理，從黑箱治理到透明治理［10］。

科學明確政府在水環境治理中的責任，應遵循以下四個原則:財權與事權相統一的原則;政府主導與責任分擔的原則;制度設計、監管與實施合理分離的原則;政府引導與社會參與相結合的原則。根據這些原則，我們可以按照分類、分項、分級來構建轉型期水環境治理中政府的應然責任框架體系，見表1。下面結合表1，對政府水環境治理責任體系進行說明。

表1 水環境治理中的政府責任框架Tab．1 Framework of government responsibility in water environment governance

4．1 分類明確水環境治理中的政府責任

分類明確水環境治理中的政府責任就是明確政府在財政責任、制度責任、監管責任、社會整合責任中應該承擔的具體責任。

政府的財政責任。財政支持對于水環境治理至關重要，這在各種復雜因素交織的社會轉型期尤為突出。如果不增加對水環境保護的投資，因水環境造成的損失將更大［17］。政府的財政責任在于構建穩定的財政投入機制，為水環境治理提供資金保障。穩定的財政投入機制包含穩定的財政收入來源、財政支出去向、資金比例的合理劃分、資金的有效監督管理等內容。政府的財政責任具體為:①直接的財政支出。特別是城市大型的水污染防治設施建設投資以及當前農村水環境治理的投資，主要靠政府的財政支出，隨著市場方法的融資和運營，政府這部分支出比例將逐漸減少;②財政補貼。主要包括對城市(特別是貧困地區)污水處理廠建設予以投資補助或貸款貼息，對缺水地區的生態環境用水的補貼，對企業的污染治理、清潔生產進行貸款貼息等;③通過財經轉移支付手段，支持中西部地區水生態環境建設;④承擔水環境治理相關機構的運行費用，包括政府機構執行環境政策的費用以及鼓勵民間環保組織力量的建設中部分由政府承擔的費用等，但這部分資金不宜太多。

政府的制度責任。制度是水環境治理的關鍵，也是有效實施水環境監管的重要前提。政府首先應該完善水環境治理制度體系，解決不同法律法規之間的沖突和矛盾問題。其次，適應市場經濟要求，建構有效的水環境治理的激勵與約束機制，充分調動各級政府及社會力量參與的積極性和主動性，克服水環境治理中的機會主義和“搭便車”行為。再次，從程序上確保這些制度的權威性、效力性和嚴肅性。

政府的監管責任。應強化政府對水環境問題的監督和管理責任，其原因:一是政府監管責任對于水環境有效治理至關重要;二是現有水環境問題大多與政府監管責任缺失相關。作為負有監管責任的政府部門，應具有權威性和獨立性，以保證監管的效力。同時，應采取以下措施強化監管責任:一是應該遵循效能原則確定最佳政府規模，引入市場競爭機制提高政府效率，樹立先進的管理理念;二是健全法律制度、規范政府的監管行為;三是實行水環境信息公開制度，完善水環境監測體系。

政府的社會整合責任。國外水環境治理的實踐和研究表明，成功的水環境治理需要包括環保組織、企業、社區、公民個人等廣泛的社會公眾的參與和支持。社會公眾是水環境質量的監督者和水環境污染控制行動的參與者［18］。隨著市場經濟體制的建立以及民主制度的發展，政府環境治理要從過去政府直接管控向引導社會力量共同參與轉變。按照治理理論的闡釋，公共治理要求政府管理體制開放，以便容納更多的社會力量［19］。政府應該培育非政府組織等社會環保力量的成長，同時與非政府組織、私營部門、媒體以及國際組織密切合作形成公私伙伴環境治理機制，并通過建立水環境信息公開披露制度、環境影響評價公眾聽證制度以及環境保護意識教育等制度措施，鼓勵和引導公眾參與水環境保護與治理，提高水環境治理決策的效率和質量，實現水環境的社會共治。

4．2 分項明確水環境治理中的政府責任

水環境問題主要包括工業水污染防治、農業水污染防治、城市生活污水治理、流域和區域水環境治理等內容。政府應根據水污染防治領域的不同特點，相應地承擔不同的責任，見表2。

政府在工業水污染防治中的責任。這類水污染防治的投資主體都是工業企業，政府部門投向工業水污染防治的資金比例較小，一般只對其補充性、支持性投資。政府的責任是按照“誰污染、誰治理”原則履行環境監管責任。

表2 政府在不同水環境污染領域的治理責任Tab．2 The governance responsibility of government in different water pollution fields

政府在農業水污染防治中的責任。由于對農業和農村各類面源污染演變的內在規律與危害性認識不足，以及對治理技術和治理手段的不了解。特別是面源污染的責任主體界定與產權明晰困難，且市場功能在農村水環境治理中的不足。強制要求農村集體或農戶履行污染防治責任，需要極高的監管成本。因此對這一類水污染主要是依靠政府來承擔，為其提供資金補貼和技術支持。

政府在城市生活污水治理中的責任。城市生活污水治理具有公益性，其治理主體主要是政府。在美國、英國等西方發達國家，生活污水處理系統建設及管理的絕大部分資金是由各級政府投入的。隨著我國市場經濟的發展和政府職能的轉變，一些企事業單位和個人開始進入生活污水處理行業，生活污水治理的投資主體呈現多元化態勢。

政府在流域/區域水環境治理中的責任。流域或區域水環境的公共性以及由此產生的外部性問題，要求政府一方面加強流域或區域水環境防治的監管責任，另一方面對造成水污染的企業處以環境稅處罰，實現其外部性問題內部化。

4．3 分級明確水環境治理中的政府責任

分級明確水環境治理中的政府責任就是明確中央政府和地方政府之間的責任。

中央政府的水環境治理責任。中央政府從宏觀層面就全國水環境治理問題提出并制定指導性的規定，對地方政府的水環境治理進行監管。具體包括:構建全國性水環境治理的體制框架;根據水環境狀況，制定水環境治理的總體戰略;對水資源進行整體規劃并合理布局產業結構;設計環境治理激勵制度及環境管制標準;承擔污染控制和管理技術的開發責任;監督地方政府的環保工作，特別是環境質量的監管;建立中央污染防治專項資金，并且資金的支持力度應足以刺激地方政府積極治理水環境污染等［20］。

地方政府的水環境治理責任。地方政府是水環境保護和治理的直接主體，應承擔起水環境治理的組織實施責任，控制污染物排放和轄區內水質變化。地方政府財政主要彌補中央政府財政不足，以保證水環境治理中的各種設施正常運營。

(編輯:劉呈慶)

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