構建良好投資環境 吸收引進民間資本 推動中部基礎建設

劉培紅

摘 要：政府創造良好環境是民間資本介入中部基礎設施建設的重要保證。加強引導作用、發揮調控職能、堅守誠信觀念、改善投資環境、提供必要服務、實行有效監管，是支持民間資本介入必不可少的政府手段。

關鍵詞：民間資本 中部 基礎設施 政府環境

中圖分類號：F830.59 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2011）06-193-02

隨著“十二五”發展規劃綱要的制定，中部崛起、中部地區基礎設施建設將再顯新高。但建設規模大、投資緊缺仍是困擾各級政府的難題。而中部各省由于囿于傳統認識，一直不能將基礎設施的融資大膽地納入市場。從國內外成功經驗來看，政府完全可以實現融資主導作用，完成對民間資本在基礎設施建設中的引導和轉化。所以，中部各省要徹底解放思想、轉變觀念，大膽地將吸引民間資本列入地方基礎設施發展規劃當中，同時加快政府職能轉變，借鑒東部成功經驗，推動市場化改革進程，為民間資本的介入創造一個良好環境和氛圍。

一、加強引導作用

1.弱化政府投資的主導地位。中部各省應從經營性、準經營性的基礎設施建設領域中逐漸退出，讓更具活力和效率的民間資本參與建設，是中部基礎設施建設發展的必然趨勢。

2.加強政策引導。由于基礎設施公共性的存在和市場功能缺陷、市場配置機制失靈等原因，導致微觀經濟主體在實施投資行為中，或出于自身效益考慮，或缺乏宏觀戰略眼光，投資集中于高回報率的項目上，造成基礎設施項目投資的過冷或過熱，形成不合理、不平衡的投資結構。為此，中部各省在基礎設施建設中應堅持“政府主導、社會參與、市場運作”的方針，一方面放寬準入限制，另一方面創造較為寬松的體制和政策環境，加強對民間資本必不可少的政策導向。具體應從主管項目審批、重點建設及竣工工程驗收等微觀活動轉到制定政策、調節增長和供求以及提高宏觀效益等方面上來；對基礎設施的未來需求進行有效預測和總體布局規劃，制定中長期規劃，消除市場的盲目性，避免重復投資和局部過剩；建立和完善融資的宏觀管理體制和調節機制等。

3.加強資金導向。在基礎設施建設中，民間資本看中的是政府資本背后的政府信譽和行政手段，希望在解決征地拆遷、環境保護、勞動保障等方面得到支持，而政府則希望得到民間資本及其運作的高效率，所以中部各省在基礎設施建設中所投入的財政資金，不應局限于自身的投資收益，而應當成為一種對民間資本的誘發性投資，激發被壓抑的民間資本潛力。如在118億元的杭州灣大橋建設中，政府投資有意讓位于民間投資0.52個股份占比；甬金高速公路寧波段2.3億美元的總投資，政府資金占比10％；寧波繞城高速公路36億元的總投資中，政府資金占比20％，政府資金真正起到了示范和引導作用。

二、發揮調控職能

從調控對象上看，由于基礎設施大多涉及壟斷，為了防止經營者濫用壟斷權利遏制潛在競爭對手和損害消費者權益，中部各省應在其服務質量等方面進行一定的調控。對相互間具有替代性的自然壟斷領域，中部各省可運用市場機制，通過為行業間提供競爭方便而限制競爭。如電信業中的有線電話、可移動無線通訊、微波通訊以及衛星通訊間競爭；交通業中的鐵路、公路、航空和水運可替代性競爭等等。從調控的方式上看，中部各省主要是以協議中若干條款的核準作為調控手段，使基礎設施項目既能對民間資本產生足夠的吸引力，又能以較低的價格為公眾服務，做到生產者與消費者雙贏。當投資回報率偏高時，中部各省一是直接壓低產出服務的價格，二是規定“準許利潤”的上限，超過這一上限就必須降價；當投資回報率偏低時，一是提高產出服務的價格，二是給予財政補貼，三是給予補償等。同時，中部各省可以在雙方平等互利的基礎上采用回購的方法，來保證民間資本的利益。

三、堅守誠信觀念

基礎設施有著特殊的風險特征，所以民間資本的介入尤為重視防范風險；但從實際來看，政府的信用風險甚至遠遠高于市場風險。從投資角度來講，民間資本介入基礎設施建設，實際上是與政府建立起一種合作關系，共同保證其正常建設和經營，共同推動經濟的向前發展，雙方應當是同一目標下的合作。為此，中部各省必須認真樹立誠信形象，以良好的誠信來吸引和維護民間資本的介入；絕不能因引資心切輕易允諾優厚條件而不能兌現，或因一時的利益驅動而采取欺騙手段來對待民間資本，否則將會極大地打擊投資者的信心和積極性。

先進地區的經驗很值得中部學習和借鑒。如香港政府1978年與各電力公司達成15年期的管制計劃協議，包括電費制定、準許利潤、政府監管等內容，期滿后按照原協議規定繼續達成15年的新協議。1998年香港經濟不振，政府關閉天然氣機組，同時根據協議規定給予電力公司相應補償。再如寧波市大碶—西塢高速公路是政府與民間共同投資項目，建成后政府為了更好地發揮北侖港作用，決定減免集裝箱在該路的通行費，但民營投資方提出民間資本沒有理由和責任為政府行為買單；寧波市政府堅守誠信而為減免的通行費付賬，兩年付費共計1800萬元。

四、改善投資環境

1.加快制度建設。基礎設施投資大、回收期長且資本壟斷，民間資本介入后沉淀性非常強且不可轉移，建設成本高且不可分割。在市場經濟國家，基礎設施的壟斷一般是以法律形式確立的；中部各省必須要在政策法律管理制度、立法、市場準入等方面給予有效保護，并承諾政策的連續性。

2.創造公平待遇環境。在退出競爭性基礎設施領域后，中部各省應當著力為民間資本的介入創造寬松、公平的競爭機制和制定嚴格的競爭準則，讓所有投資者按共同的規則展開公平競爭。其一，給予民間資本、國有資本、外資同等的“國民待遇”，打破所有制界限、部門壟斷和地區封鎖。凡是允許外資和國有資本進入的領域，都應當允許民間資本進入，在持股比例上也不應人為設限。其二，在具體政策上體現公平性。如實行平等的財政支持政策，對符合條件的建設項目，不論項目主體性質，在安排國債資金、財政貼息資金時一視同仁；清理不公平稅負，對民間投資的國家鼓勵類產業項目，在投資的稅收抵扣和減免、成本攤提等方面實行與國有投資和外商投資同等的優惠；實行統一費稅政策，避免重復征收所得稅，堅決制止對民間投資主體的不合理收費等。其三，在某項政策上優先給予民間資本。如山西省在基礎設施領域招商引資政策上提出“凡是民企、外資愿意投資的新上建項目，要盡量讓民企、外資搞；已建成的鐵路、高速公路和收費公路要通過向民企、外資轉讓經營權；凡是需要政府投資或政府補助的基礎設施項目，都要積極主動優先引進民企和外資”等。

3.采取優惠和激勵政策。民間資本的流動是以利潤最大化為基本導向和動力的，而基礎設施建設項目的特點恰恰反而是流動性差、預期收益低，所以政策即成為民間資本是否注入的一個決定性變量。吸引民間資本介入，采取優惠和激勵政策是中部各省必不可少的手段之一。其一，實行稅收優惠政策。實行基礎設施債券發行的稅收優惠政策，給予債券購買者減免利息所得稅的激勵政策。如免除個人投資市政債券的利息所得稅，或者將債券與個人所得稅掛鉤，居民購買政府債券部分免稅。政府為此雖然損失了一定的利息所得稅，但可獲得資金的時間價值帶來的經濟效益，以及由此產生的產業鏈上宏現經濟增長遠遠超過稅收損失。其二，理順基礎設施產品與服務的價格機制。對于自然壟斷的產品和服務，實行政府指導價或政府定價的價格管制，對于非自然壟斷的產品和服務，其價格機制應逐步向市場定價過渡，由企業自主根據市場需求定價。其三，建立合理的補貼政策。對社會效益顯著而利潤微薄的基礎設施項目，中部各省應當建立配套的收費補償機制或實行適當的財政補貼，采取投資補貼、貸款貼息、資產補償等方式提高項目收益率。其四，對于重大項目或者風險較大項目，采取“政府投資引導、社會投資跟進”方式。中部各省可以設立發展專項資金、示范工程等，優先立項、優先審批，并在稅收、貸款、技術入股等方面進行全方位扶持，引導民間投資積極參與建設。如上海浦東新區政府每年拿出1000萬元作為信息化建設專項基金，用于支持應用項目的開發，有效地帶動了民間資金的跟進投資。

五、提供必要服務

1.完善民間投資的金融服務體系。鼓勵和扶持成立民間投資信用擔保機構，設立民間投資信用保證基金，建立企業貸款擔保再保險機構，對投資基礎設施項目的民營企業提供擔保，一旦其在經營中無力如期歸還銀行貸款，信用擔保機構可動用信用保證金代為還款，同時保留對企業的追索權。

2.建立多層次的資本市場體系。按照市場化運作原理，建立產業投資基金、風險投資基金和創業基金，積極吸納民間資本。

3.建立規范的市場信息引導機制。加強收集、整理、分析和研究與民間投資的有關信息，通過建立經濟信息網絡，及時向民間投資者傳遞方針政策、法律法規、國內外經濟信息和市場動態；特別應設立為民間投資服務的信息服務中心、技術創新中心、投資咨詢中心等中介機構，專門從事民間資本投資基礎設施項目可行性研究、開發新產品以及社會公共協調等配套服務，以確保民間投資能夠找到合適的投資方向和項目。

六、實行有效監管

2004年世界銀行發布的《改革基礎設施：私有化、監管和競爭》報告指出：“有效的監管是正確實行基礎設施改革最關鍵的促進條件。監管程序必須鼓勵競爭，必須是開放的、透明的。”為此，中部各省對民間資本介入中部基礎設施建設進行一定程度的監管是完全必要的。如在具體項目招標中，由政府組織公開選擇特定投資者和經營者，為競標創造優良秩序和良好環境；對特許經營的基礎設施，政府保留規定的服務項目、服務質量和收費標準等，都是切實可行的監管手段。

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4.杰拉爾德·M·梅爾，詹姆斯·E·勞赫主編.黃仁偉，吳雪明譯.經濟發展的前沿問題（第七版）.上海人民出版社，2004

（作者單位：山西金通投資管理有限公司 山西太原 030000）

（責編：呂尚）