論BT模式下職務犯罪的預防

趙敏

摘 要：BT作為一種新型項目融資方式，近年來在我國基礎設施和公用事業項目中得到迅速引入和推廣，它在緩解政府財政資金不足，加快公用基礎設施項目建設等方面，發揮了積極作用。但由于BT模式產生時間較短，又是權力和資金密集的產業，因此在實際運用過程中經常出現權錢交易等腐敗現象，職務犯罪高發頻發。文章在剖析BT領域中職務犯罪的特點及其成因的基礎上，主張控制職務犯罪必須堅持標本兼治，綜合治理，懲防并舉，建立健全集教育、制度、法律于一體的懲治和預防體系，以促進BT模式的健康發展。

關鍵詞：BT（建設—轉讓）模式 職務犯罪 成因 懲治 預防

中圖分類號：DF622 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2011）06-075-02

隨著我國工程建設領域投融資體制的改革，越來越多的工程項目，尤其是基礎設施項目，開始采用建設—轉讓即BT模式進行建設。實踐中，由于目前整個行業對BT模式的認識不夠，有關立法工作還處于探索階段，致使諸多問題無據可依，職務犯罪頻頻發生。因此，加強對BT模式下職務犯罪的懲治和預防，依法保障政府投資安全，確保工程建設質量，就成為十分緊迫的問題。

一、BT模式的產生及運作

隨著我國經濟建設的高速發展和人民生活水平的日益提高，大力建設基礎設施勢在必行，但建設資金嚴重不足，如何籌集建設資金成了制約基礎設施建設的關鍵，BT模式便應運而生。BT是英文Build（建設）和Transfer（移交）縮寫形式，意即“建設—移交”，是政府利用非政府資金來進行基礎非經營性設施建設項目的一種新型項目融資模式。由于BT模式既能夠緩解政府有限的財政投入，又可以充分吸收民間資本投資基礎設施建設，形成新的GDP增長點，因此自20世紀90年代從廣東率先引入后，BT模式項目建設發展十分迅猛，中央和地方政府也相繼出臺了一系列政策性文件，確立了其合法地位。

BT模式的運作過程具體來說是這樣的：政府或其授權的單位通過法定程序（一般是招投標方式）選擇投資人（同時也是承建方）并與之簽訂合同，將擬建的基礎設施項目授權給后者，由其負責在工程建設期內組建BT項目公司進行投資、融資、管理、施工總承包等工作；工程完工并通過驗收后，由政府按照合同約定的方式將投資人與該項目有關的權利購回。

作為一種新型的投融資方式，BT項目融資主要適用于非經營性基礎設施項目和公用事業項目。由于BT模式不需要政府擔保，不增加外債，而且也不影響政府日后獲得項目的所有權；同時，在BT項目的中標人不僅能獲得工程投融資過程中的融資費用、項目管理費用等一定數額的投資回報，同時還可以獲得適當的工程承建利潤，因此被地方政府在一些非經營性項目建設過程中廣泛采用，并日益受到歡迎和重視。

二、BT模式下職務犯罪的現狀和特征

雖然BT模式在緩解政府財政資金不足，加快公用基礎設施項目建設等方面發揮了積極作用，但重大工程建設領域歷來都是是職務犯罪的高發、頻發區。統計數字顯示，僅2009年9月至2010年6月，全國檢察機關立案查辦工程建設領域職務犯罪7328件8803人，其中貪污賄賂犯罪6606件7941人，涉案金額13.4億元；瀆職侵權犯罪案件722件862人。BT項目集行政管理、企業市場運作于一身，是典型的權力集中、資金密集的行業，同時B T模式又屬于新生事物，國際上也是20世紀80年代才開始的，操作模式還不成熟，相應立法也沒有跟上，職務犯罪更易頻發。因此，對BT項目進行必要的了解和監管，對職務犯罪進行提前預防，避免BT模式的”多米諾骨牌”效應，就成為當務之急。

職務犯罪與其行業本身具有的特性密切相關。BT項目一般都具有建設工期（投資期）長，投資金額大，利潤空間大，監管力度弱等特點，這些都易成為腐敗滋生的溫床。通過對近幾年來BT項目建設領域職務犯罪案例的調查分析，可以發現職務犯罪主要呈現以下特點：

1.大案要案頻發。BT項目作為專營政府基礎設施項目建設，投資動輒千萬元、幾億元，獲利空間彈性很大。巨額利潤勢必導致投資人（承建方）不惜一切代價爭取工程建設權，這就為權力尋租、官商勾結留下了足夠的空間。承建方往往不惜重金行賄關鍵人員，舍小利得大利，達到成功獲取工程承建權，從而獲取高額利潤的目的。權錢交易的賄賂犯罪，又存在著行為秘密，無特定被害人，偵查難度大等特點，一些犯罪分子抱持僥幸心理，在巨大的利益驅使下，不惜鋌而走險進行賄賂等職務犯罪，侵害法益。因而權錢交易現象日益突出，且涉案人員級別越來越高，涉案金額越來越大。

2.發案環節相對集中。BT項目中職務犯罪活動可以說貫穿于從工程立項、設計、招標到工程施工、監理、質檢、驗收等工程建設的全過程多個環節，但招投標仍然是貪污賄賂等職務犯罪的重災區。據四川省檢察機關統計，發生在招標投標環節的案件占案件總數的49.1%。應當說，自2000年招標投標法實施以來，工程建設招投標已經形成了一套完整的程序，對招標過程的監管也越來越嚴格。但現行招投標制度的設計還存在一些薄弱環節，尤其是相關各方之間的私下場外交易問題還難以納入監督視野，以致工程項目招投標成為當前所有工程建設領域商業賄賂的首要環節。

3.賄賂方法呈現多樣化趨勢，賄賂手段更加隱秘。當前，賄賂犯罪的方法、手段不斷翻新，花樣繁多，令人目不暇接。大多數直接以現金行賄受賄，有的則是贈送禮品、實物或購物卡、銀行卡，還有的以提供各種高檔消費活動和各種變相的個人費用等形式實現“曲線”行賄。除了這些常見的手段外，近年還出現了一些更加隱蔽的賄賂手段。如以不等價交易形式收受賄賂的；收受干股的；以投資理財的名義收受賄賂的；以賭博形式收受賄賂的；由特定關系人收受賄賂的等等。而且行受賄雙方多采取財物直接給付、不留書證、“一對一”單線聯系等隱蔽方式，增加了偵查機關調查取證的難度。

4.窩、串案現象明顯。常常是查處一個，帶出一窩，牽出一串，窩案、串案出現上升的趨勢。2007年以來，在四川省檢察機關查辦的306起工程建設領域行受賄犯罪案件中，窩案、串案的數量占45%。BT項目一般都是巨額資金的重點工程，牽扯制約環節較多，為使每個環節暢通無阻， 承建方往往會不擇手段對決策者、主管者、具體辦事人員（如財務人員、現場管理人員等）所涉環節的關鍵人員分別行賄，從而形成窩案、串案， 出現查辦一人帶出多人的現象。這些犯罪分子互相勾結、串通一氣，以犧牲國家和人民的利益為代價，大搞權錢交易，把項目建設變成為自己撈取金錢的“印鈔機”，影響極為惡劣。

三、BT模式下職務犯罪多發成因剖析

1.經濟轉軌時期體制不健全，為滋生腐敗提供了溫床。當前，我國正處于經濟發展方式的轉型期，市場經濟不斷完善，但一些重點領域體制建設卻沒有跟上經濟快速發展的步伐，既留存著計劃體制的較大弊端，也有新體制的幼稚和不成熟。工程建設領域就是如此，其市場自主決定能力較差，各環節的透明度不高，交易秩序的規范和約束還存在許多薄弱環節，無序競爭的現象比較突出。建設工程的重大決策權又往往掌握在一個部門甚至個別領導手中，缺乏規范透明的權力運作程序和有效的內外監督制約機制，客觀上就使少數人有了可乘之機。在高額利潤的驅使下，行賄受賄、請客送禮，大搞權錢交易。本應是技術、質量、信譽的競爭，卻變成了賄賂的競爭，造成了工程建設領域賄賂之風盛行，往往是明碼標價、約定俗成，成為人人皆知的“潛規則”，既擾亂了正常的經濟活動，又腐蝕了黨員干部，損害了國家的利益，造成國有資產的大量流失。

2.權力過分集中，是賄賂案件高發的重要原因。在當前的經濟體制下，計劃經濟時期靠權力配置資源的慣性，導致行政手段仍與市場手段同時發揮作用，經濟活動中因此滲透著權力的“魔力”，并在一定范圍和程度上起著決定性作用。而權力一旦進入市場，就會“點石成金”，破壞平等競爭的市場經濟秩序，加上我國一些政府部門集工程立項、資金、招投標、建設、監管、使用于一體，既當業主，又當管理者，極易形成權力壁壘，也讓想借此發財者趨之若鶩。特別是近年來工程建設市場“僧多粥少”，競爭激烈，部分建筑施工企業為了生存和發展，往往采取各種公開或隱蔽的不正當手段進行競爭和“公關”，不惜以高額回扣等重金開路，使得工程建設領域成為商業賄賂的重災區。

3.缺乏有效監督，讓不法分子有機可乘。與權力集中相對，現有的監督執法機構缺乏相對獨立性，難以發揮應有的監督作用，給權力濫用留下了缺口。盡管我們現在有上級監督、同級監督和群眾監督，但上級組織和基層群眾往往都很難及時了解具體情況，基本上是事后監督；同級監督雖了解情況最清楚、最及時，但雙重的領導體制，使得這種監督變得軟弱無力，形同虛設。即上級監督太遠、同級監督太淺、下級監督太軟、法律監督太晚。權力的失控，使得少數領導干部可以隨意干擾工程審批、招投標的正常程序或者決定土地開發、工程建設權的歸屬。從媒體的相關報道看，許多高官的落馬也都與插手工程有關。

4.法制觀念淡薄，個人私欲膨脹。由于前幾年建筑市場的不當競爭，形成了以行賄受賄為招攬工程主要手段的不良氛圍，其流毒深遠。盡管經歷了多次反腐敗斗爭的打擊和開展重點工程職務犯罪預防工作，但遏制的效果并不顯著。其重要原因是對一些黨員干部、工程建設中的管理人員缺乏經常性思想道德教育、法制觀念教育以及警示教育，他們靈魂深處那種“權錢交易”的價值觀念嚴重作怪，私欲膨脹，進而抱著僥幸心理，冒險作案，最終走上違法犯罪道路。

另外，查辦和預防違法犯罪的合力不夠，也是造成職務犯罪高發的一個原因。目前刑事司法與行政執法銜接不夠，造成資源不能共享，制約和影響了對職務犯罪的懲治和預防力度。

四、BT項目中職務犯罪的預防對策

美國學者阿密泰說過：“清除腐敗，不僅僅是挑出一個爛蘋果，而更應該檢查放置蘋果的筐子。”所以，要遏制腐敗等職務犯罪行為，必須堅持懲治、預防兩手抓，既要堅決對敢于以身試法的腐敗分子給予嚴肅查處，又要深刻反思腐敗現象滋生和蔓延的深層次原因，在根治和預防上下功夫。針對我國具體國情，在BT項目中預防職務犯罪可從以下幾個方面著手：

1.深化經濟體制改革，從源頭上杜絕腐敗。最高人民檢察院職務犯罪預防廳廳長宋寒松曾分析指出：“趨利性是市場經濟的基本特性。哪個地方漏洞多，就會有不法分子鉆空子、塞票子。”所以，我們必須首先深化經濟體制改革，彌補漏洞，從源頭上推進制度防腐。深化經濟體制改革，一是加快公共建設投資管理體制改革。對公益性和非經營性政府投資項目，要按照投資、建設、監管、使用相分離的原則，改革現行的投資管理方式，建立符合市場規則的造價審核模式，確保公共建設投資安全與收益。二是加快政府職能部門所屬事業單位的改革，使政府監管職能與有形市場操作相分離，讓咨詢、設計、監測、認證等機構真正成為獨立進行市場競爭的社會中介機構，杜絕“腐敗中介”。

2.完善市場機制，創建良好的市場秩序與環境。要根治腐敗這一“毒瘤”，還必須鏟除腐敗滋生的溫床，創造一個公平、公正的市場環境。一是要改革現行招投標管理體制，強化對工程建設市場的統一有效監管，進一步強化建設行政主管部門的行業監管職能，積極創造條件，逐步組建統一的有形建筑市場，對各類建設工程實行統一招投標。二是要完善招投標運行機制，確保招投標各環節“陽光操作”，最大限度地避免和減少招投標運作中的人為因素。三是要健全相關配套制度，切實優化招投標制度運行環境。

3.強化監督制約，防止權力運行失控失范現象。根據犯罪學理論，不受監督的權力必將濫用。腐敗的根源在于權力失控，所以必須加強對權力運行的監督和制約。一是完善權力運行的內在制衡機制。按照決策、監督、執行三分離的原則，科學配置和分解權力，建立結構合理、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，真正做到法治而非人治。二是構建全方位的監督制約機制，加強專門監管機構建設，改進監控手段，不斷加強和完善對工程建設全過程的監督管理。三是增強群眾參與和社會輿論監督，完善政務公開制度，暢通廉政舉報渠道，推行工程建設重要事項公示制度，最大限度地發揮群眾監督和社會輿論監督作用。

4.加強對BT項目的司法控制，發揮法律的威懾作用。為進一步加強和改進新形勢下的查辦和預防職務犯罪工作，最高人民檢察院專門出臺了《全國檢察機關集中開展“預防工程建設領域職務犯罪，推進社會管理創新”專項工作實施方案》，要求檢察機關采用各種積極方式，開展專項預防工作，防范工程建設領域職務犯罪發生。檢察機關深入預防和查辦工程建設領域職務犯罪，震攝了犯罪分子。

其次，我們也可以學習借鑒歐美發達國家對交通等政府投資項目的做法。如聯邦德國為了加強對高速公路建設的司法控制，在全國設立了聯邦高速公路工程監理委員會，統一監管監理公司，批準其設立和運轉，并在聯邦法院專門設立了高速公路法庭，配備了懂工程的法官。我們可以效仿德國的做法，實行嚴格的司法控制程序，按照建設程序嚴格合同管理，對工程定額、工程質量發生問題的建設項目直接訴諸法律，通過司法手段對合同規定的權利和義務進行責任劃分，依法處理有關責任單位和責任人，從而確保工程的質量和效益。

再次，加強立法。我國應盡快出臺系統的預防BT模式中職務犯罪法律法規。對于重大公共項目中的競爭體制，如大型項目的招投標、政府采購等應采取陽光措施；對職務犯罪的監督體系應以法律的形式規定各監督系統、人員的工作和配合方式；鑒于職務犯罪案件發覺難度大的特點，應制定“預防控制職務犯罪偵察特別程序”，以解決此類案件的早期發現教育及對犯罪的調查取證。許多國家地區對特殊犯罪的偵查都有特別法律規定，如美國1968年通過的《綜合犯罪控制與街道安全法》規定，秘密監聽適用于“賄賂政府官員罪”等12種犯罪的調查；德國刑事訴訟法有關于“監視電信通訊”的規定；意大利刑事訴訟法典專設一節，規定“談話或通訊竊聽”。

5.加強法制宣傳和思想教育。教育是預防犯罪的最可靠的措施之一，愚昧無知是犯罪的重要條件。正如有學者指出的：當偶然性和隨意性向人的心靈提供某一不良道德現象的摹本時，教育起著正本清源的作用。事實證明，一些建筑行業的干部之所以走上腐化墮落的道路，都是世界觀、人生觀、價值觀出現了問題，因此，只有加強世界觀的改造，提高廣大黨員干部的思想道德素質，建立其抵御各種消極腐敗現象的思想道德防線，才能從根本上拒腐防變。在過去的一年中最高人民檢察院成功舉辦懲治和預防瀆職侵權犯罪大型展覽，并陸續在全國各地巡展，已有55.5萬名國家工作人員參觀展覽。建立職務犯罪預防年度報告制度，積極開展工程建設領域職務犯罪專項預防活動，立足職能開展行賄檔案查詢328375次、警示教育964萬人次，取得明顯成效。

總之，預防和減少BT領域的職務犯罪是一個繁雜的系統工程，需要全社會共同參與，決不能奢望“畢其功于一役”，我國反職務犯罪依然任重而道遠。

（作者單位：河南司法警官職業學院 河南鄭州 450002）

（責編：若佳）