水庫汛限水位動態控制若干應用性問題的思考

朱兆成

（安徽省佛子嶺水庫管理處，237272，霍山）

水庫汛限水位動態控制問題是隨著社會發展對水資源需求加大而引起的。按照國家規劃，“十二五”期間在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，即“三化同步”推進，這必然導致對水資源的更大需求。

一、單靠技術研究難以達到最佳效果

水庫汛限水位動態控制是有社會需求推動的，是為了滿足和緩解社會對水資源需求而采取的具體措施。在實踐過程中，存在著不一定能達到預期效果的情況，主要是目前只是技術研究的單兵突進，其他配套研究和政策沒有跟上；同時對風險的認識也有個逐步加深的過程。

1.單靠技術研究可能遭遇的困難

目前是水利防汛部門單獨進行水庫汛限水位動態控制的技術研究和實施，在此過程中會遭遇一些問題阻礙事情的進程。

首先是在法律上得不到認可。防洪法對水庫調度有著嚴格規定，對水庫汛限水位的動態控制沒有明確說法。從“依法防洪”的角度看，可能在一定程度上存在違規操作等問題，即存在合理與合法一致性的問題。其次是風險分擔、利益共享的管理機制沒有形成。如果發生“旱澇急轉”，風險承擔主體與效益受益主體分離，利益不共享，風險卻要分擔；利益訴求也未經充分博弈，損失補償機制沒有完全建立，使問題的關聯各方難以形成合力共同研究和實踐。第三是效益分析的能力和水平落后。尤其對水庫實施汛限水位動態控制可能產生的社會效益、穩定等無形效益說不清、道不明，難以進行對比分析，難以確定最佳的效益空間。第四是社會文化的影響。探索可以，失誤不行，失誤產生的后果是實踐者難以承擔的，這就使實踐者難以大膽嘗試，阻滯了進步。最后是技術自身的可靠性。對影響汛限水位動態控制問題的關鍵技術還未取得根本性突破，如小區域、強降水的天氣預報還沒有達到水庫調度所要求的精度；目前的水庫調度原則偏重于防洪保安，對水資源綜合利用內容涉及不多等。

2.“旱澇急轉”是最大的風險

水庫實施汛限水位動態控制是要冒一定風險的，主要是增大了防洪安全風險，突出的是“旱澇急轉”問題對水庫自身安全、大流量泄洪對下游河道堤防的安全造成不利影響。

二、問題的定性與系統性認識

1.問題的定性

汛限水位動態控制問題，從水庫功能看，既是社會防洪保安的問題，也是支撐社會和諧發展的水資源問題；從水工程角度看，既是水庫自身的問題，也是全河系、全流域甚至是跨流域的問題；從資源利用看，是化水害為水利問題的深化；從社會分工看，既是水利部門的問題，也是整個社會的問題；從問題的性質看，既是技術問題，也是法律、行政、經濟問題，甚至還是社會、文化問題。當然還牽涉到其他問題，如水污染防治問題。所以，水庫汛限水位動態控制問題是系統性問題。

2.問題的系統性認識

既然是系統性問題，就存在系統的目標、元素、關系以及邊界、環境等問題。這里先將系統的邊界限定在汛限水位動態控制的區間內。系統的目標是在不降低防洪安全度的同時，增加水資源保障安全度；或者說，是在不增加防洪安全風險的前提下降低水資源保障安全的風險。可見，該系統是多目標系統。從實時調度和純技術角度出發，元素有水庫、河道堤防等防洪工程，雨水情和水資源供需信息，天氣和水文預測預報以及防汛應急能力建設等。元素間的關系圍繞著目標展開，但由于本系統是多目標、多階段的，因此這些關系在不同的時間段、空間范圍應有側重。

任何系統都有環境問題。有自然環境和社會環境，這里主要談系統社會環境。可以這樣說，由于社會環境需求的變化，導致了水庫汛限水位動態控制問題的產生，這是防洪與水資源保障安全矛盾在水庫調度上的具體體現。兩大利益訴求（防洪安全，水資源保障）的合作、博弈、競爭甚至對抗，是系統外部環境需求變化的矛盾傳導進系統，也使系統目標之間產生某種矛盾。這是環境外在矛盾的系統內化。如果采用一種方案去改進系統某一目標的值，很可能會使另一目標的值變壞，過分強調某一方面的安全都不符合系統整體目標要求。在不降低防洪標準、確保防洪安全的前提下，適度承擔風險，增加水資源保障能力，核心問題是適度承擔風險。

由于環境對于本系統的特殊作用，將原系統元素化，將與水庫汛限水位動態控制相關的法律、行政管理、經濟、技術等作為鄰域的鄰元素納入新的更大系統進行整體觀察。系統目標對這些鄰元素的支配作用有限，這是由于它們是在特定目標下被動確定的，不是每個元素的全部利益都與目標相合，即對目標具有非完全服從性，有的需要目標去爭取他們為自己服務。

三、破解之道

以法制創新、行政管理、經濟分析、技術研究為汛限水位動態控制問題的四大元素（也有社會、文化等因素），它們之間圍繞目標（不降低防洪安全度的同時，增加水資源保障安全度）存在著一定的相互關系，相互推動又相互掣肘。技術研究可以先行一步，但法制建設、行政管理、經濟分析等如果跟不上來，也有可能出現問題，甚至可能影響整個的探索實踐進程。

1.以技術研究為突破口

（1）突出關鍵性

需要研究的內容很多，但重點和關鍵是風險及其管理。開展水庫汛限水位動態控制的最大風險應該是“旱澇急轉”。具體來說，當發生旱澇急轉時，直接加大了水庫自身防洪安全風險和下游地區防洪安全風險。

旱澇急轉多發生在水庫實時調度過程中。實時調度的過程是：需要根據水庫起調水位、調度原則、洪水發生日期、水文預報結果和后期天氣預報等判斷當前水庫的防洪安全形勢；擬定調度方案及可能產生的防洪、水資源保障風險；根據決策信息的準確程度和工程狀況等調度決策情境、社會對調度失誤的寬容程度等社會與文化、決策者個人決策能力和心理及群決策模式等優選調度方案；最后還必須對調度實施、后期雨水情工情變化等進行動態監控和反饋，以便及時修正調整調度方案。

據此，應進行實時調度風險點及動態來源的排查，對風險點造成的風險進行估計和評價，并采取轉移、接受、化解、分擔、規避等風險管理措施，以確定承擔風險的程度，決定采取偏防洪安全還是偏水資源保障的調度措施，取得兩者在一定時間段內的動態平衡。風險可以分為：準確性風險（如天氣、水文預報等）、可靠性風險（如雨水情測報系統、泄洪設施正常運行等）、隨機性風險等（決策者個人心理素質、群決策集體盲思等），當然還可以根據需要進行其他分類。可以根據風險的不同分類，采取相應的研究手段，為實施風險管理服務。目前可以采用直接的指標體系進行評估。相信隨著技術進步，承擔風險的度可以逐步放寬。

（2）利用統一性

水庫汛限水位動態控制的兩大目標是存在矛盾的，也是對立統一、互相依存的。可以利用統一性作相關研究，降低水庫防洪風險，增強水資源保障能力。

加強“需求分析”和“需水管理”研究降低防洪風險。這是因為這一問題是需求推動型問題，可以通過需求側的改善降低解決問題的難度。首先是結合社會發展規劃，加強水資源的需求分析研究，明確汛限水位動態控制的區間，不必為過多的水資源需求冒更大的防洪安全風險。其次是通過需水管理的研究和實施，減少水資源利用的壓力，間接降低防洪風險。

（3）統籌系統性

主要是化“分割式”為系統性研究。目前我國處于城鎮化、工業化和同步推進農業現代化的大背景下，既需要防洪安全，也需要水資源保障安全等。研究時應考慮水庫多方面功能需要。可以在有關單位的統一協調下，按照“興利服從防洪”的原則，化“分割式”研究為系統性研究，以實現水庫整體功能效益的最大化。

一是研究內容。要防洪、灌溉、供水、發電、生態等發揮綜合效益的一體化的系統性研究，避免針對單一方面研究容易造成顧此失彼的弊端。二是關聯地域。不僅針對水庫進行一體化研究，還應該結合整個河系、流域的防洪需要，灌溉、供水所涉及的區域、市鎮等進行系統研究。三是管理體制。不僅要進行技術研究，研究綜合效益及其發揮和實現，而且要進行體制機制研究，化“閉門”研究為“開門”研究，讓水庫功能發揮所涉及的利益相關各方進行充分博弈，平衡各方利益訴求并得到認同，建立起系統性的風險分擔、利益共享的政策和管理方式，確保技術研究的成果得到順利實施。

2.用“益險比”確定風險區間

“適度承擔風險”的關鍵在于適度，度的把握應該有衡量標準。利用投入產出原理定義“益險比”：

益險比=可能獲取的效益/可能承擔的風險

即以汛限水位動態控制帶來的效益與其可能導致的風險進行對比分析，顯然，若效益大于風險（益險比＞1），則可以為之；若效益小于或等于風險（益險比≤1），就不能做或沒有必要做。

圖1中，防洪風險、水資源保障風險兩曲線是變化的。防洪風險曲線涉及水庫工程狀況、下游河道防洪能力、天氣及水文預測預報能力、防汛應急反應能力等；水資源保障風險曲線聯系到水資源需求、引調水管理、需水管理、污染防治等。長期看，H動態及交叉O點也是變化的。在H動態～H動態區域，相對于任一水位，防洪風險都大于水資源保障風險；在H動態～H死水位區域則相反。O點對應的防洪和水資源保障風險相等，即在此水位兩者風險達到平衡（益險比=1）。找到O點即找到防洪和水資源保障風險動態平衡的H動態。

防洪與水資源保障安全目標之間的關系是對立統一的，指標上存在不可公度性，即量綱的不一致性；存在定性指標與定量指標相混合情況，即必須對這些定性指標進行模糊量化處理，因而難以對多目標及其效益與風險進行精準比較。不論是“可能獲取的效益”還是 “可能承擔的風險”，都牽涉到巨大的社會效益和風險。而應急防汛成本、工農業生產正常進行、安居樂業、社會穩定、政治影響等社會因素是難以測算的，因此，完全意義上的益險比測算目前不現實。

由圖2可以理解，對某一固定的動態水位，一般汛初的益險比小于汛末；或針對一定的益險比，汛初的動態控制水位的幅度應小于汛末。圖2也可以針對某一場洪水、某一固定的動態水位，在一場洪水的初期，其防洪風險大于洪水的末期（后期沒有降雨），為降低風險（提高益險比），就需要進行預泄。也就是說，為保證一定的益險比，水庫汛限水位動態控制的區間也應該是不固定的，要隨條件的變化而改變。可以確定最大浮動區間，實時調度時根據天氣、季節等確定當時最佳的區間。

益險比的精確測算雖然難以做到，但還是為技術研究風險管理“度”的把握、法律的制定以及管理體制的完善和實時調度，提出了一種從經濟角度探討解決問題的思路。

3.營造輿論環境，挖掘管理潛能

管理出效益，但首先是在關鍵問題上能達成共識，體現各方的利益訴求，管理才可真正發揮其應有作用。

營造輿論環境和文化氛圍。以宣傳為前導，促成各方達成共識，才有利于水庫汛限水位動態控制工作的開展和推進。這項工作是由社會需求推動產生的新問題，需要共同行動才能更好地解決。同時問題具有前沿探索性，在技術進步的同時，加強風險管理，盡可能在滿足需求的情況下降低風險。但是任何探索本身都是有成本、有風險，應該營造鼓勵探索的文化氛圍，允許一定程度的失誤，不可在初期就要求盡善盡美，甚至求全責備，以免喪失探索的勇氣和信心。

在達成共識和研究的基礎上，建立起風險分擔、利益共享的政策和管理機構。由于組建機構要改變一些要素的關系以及調整關系間的結構，為使管理能達到預期效果，這個管理機構應該體現風險承擔主體與效益受益主體的一致性；是區域或流域性的，是跨部門、跨行業的；在法律上得到認可、具有執行權威的。可以成立綜合的調度委員會，在行政上統一調度。調度委員會成員中防洪、水資源等直接相關的各部門必須全部參與，宣傳、發改、物價、國資、建設、環保、農業、人口等部門視情參與，明確成員的各自職責和任務。從防洪工程建設與非工程措施加強以及城鎮建設、產業規劃及結構調整、環境與生態、生活與生產、供水與節水等各方面，加強風險管理，充分挖掘管理體系的結構能、組織能，體現管理系統的整體性，綜合平衡防洪安全與水資源需求關系，實現經濟和社會效益最大化。

在加強宣傳和管理的同時，應將發現的問題及時反饋到技術研究系統，引導技術研究的方向更進一步貼近社會需求。對管理中成熟的內容，不僅局限于管理和行政層面，更要及時歸納總結，上升到法律層面，從頂層為水庫汛限水位動態控制的開展創造條件。

4.運用“法允空間”創新實踐

水庫汛限水位動態控制問題，是新形勢下為了滿足社會對水資源需求加大的現實需要而產生的新問題。解決問題的方式既需要自下而上的積極探索、建言獻策，也需要制度自上而下的與時俱進，加強頂層設計，依法防洪。因此，要在觀念上突破，立法上創新，給予探索和實踐水庫汛限水位動態控制的“法允空間”，以確定風險管理的合法性和規范性。

對照法律規則的特點可見，防洪法對水庫調度“不準”擅自在汛期限制水位以上蓄水；防洪庫容的運用，“必須”服從指揮和監督，否則就要受到制裁，屬于否定性法律后果。法律規則的限制是禁止性、命令性和強制性的。國家防總曾下發文件，對水庫汛限水位動態控制試點工作進行規范等，但這只是部門文件，沒有從法律的高度進行頂層設計。水庫汛限水位動態控制作為提高水資源利用效率非常有效的洪水調度管理措施，缺乏在調度管理體制和機制上的保障和規范，在一定程度上制約了水庫汛限水位動態控制的創新與實踐。

為給汛限水位動態控制實踐工作創造“法允空間”，建議將防洪法第四十四條規定修改為：在汛期，水庫不得擅自在汛期限制水位以上蓄水。對經批準后開展汛限水位動態控制的水庫，可以視天氣和水情預測預報、實時雨水情、工情、水資源利用等在規定的區間內實行動態控制，但不得超出動態區間上限。其他水庫汛期限制水位以上的防洪庫容的運用，必須服從防汛指揮機構的調度指揮和監督。

也可以通過修訂法律對管理體制、經濟、技術方面進行規范或引導。如建立區域或流域的水庫管理體制，統籌防洪、水資源綜合利用等具體工作。鼓勵開展洪水資源化的技術研究，前期研究經費應予以支持等。

四、結 語

水庫汛限水位動態控制問題是由社會需求推動產生的，是系統性的工作，需要技術的突破、經濟的分析評價、管理體制機制的改善以及法律的頂層設計的協同運作，甚至還需要宣傳、社會文化的理解和支持，形成合力，才會達到預期效果。在此階段，可在國家防總的部署下，以技術研究為突破口，加大試點實踐的力度，不斷總結經驗，同時注意加強法律、管理等問題的解決，以推進整體進展。

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