我國(guó)地方政府自主發(fā)債問題研究

楊 亮

(遼寧對(duì)外經(jīng)貿(mào)學(xué)院，遼寧 大連 116052)

一、地方政府自主發(fā)債的背景及作用

由于早期我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定地方政府沒有自行發(fā)債的權(quán)利，造成我國(guó)保障房經(jīng)濟(jì)建設(shè)主要依靠中央政府。即使地方政府在財(cái)政上有一定自主權(quán)，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家還有本質(zhì)的區(qū)別，地方政府融資決定了其政府投資與支出。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，設(shè)施建設(shè)需求不斷增加。然而很多城市基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施不足，不能滿足人們的需要，同時(shí)還有設(shè)施老化、廢物處理、娛樂文化設(shè)施等都需要地方政府的投資。況且民生問題是當(dāng)前中央政府與地方政府亟待解決的重點(diǎn)。地方政府融資方式很多，但是現(xiàn)在很多地方政府采用土地融資，即通過土地的批租和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，取得土地收益，進(jìn)行融資。而持續(xù)上漲的房?jī)r(jià)，造成了政府必須要加以控制。以北京市內(nèi)四區(qū)為例，2000年平均房?jī)r(jià)4500元每平方米，2005年平均10000元每平方米，2007年達(dá)到平均27000元每平方米，2010年平均45000元每平方米。國(guó)家在2010年底發(fā)布實(shí)施多項(xiàng)限制房?jī)r(jià)的措施，調(diào)高商業(yè)房貸款利率，限制購(gòu)買條件等，但是全國(guó)房?jī)r(jià)沒有出現(xiàn)明顯的下降趨勢(shì)。只有加快保障性住房的建設(shè)才是限制房?jī)r(jià)的最好措施，同時(shí)政府還幫助低收入群體解決了民生問題。2011年我國(guó)計(jì)劃建設(shè)1000萬套保障性住房，但截至2011年6月開工率不到40%，這主要是由于保障性住房的資金缺口很大，主要由中央政府承擔(dān)。中央政府為保證保障性住房建設(shè)任務(wù)，放寬地方政府發(fā)債限制，通過地方政府自行發(fā)債，以解決地方保障房建設(shè)資金問題。

地方政府自行發(fā)債，能夠加快地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，拓寬地方融資方式，地方政府財(cái)政快速增加。雖然目前計(jì)劃只有廣東和浙江兩個(gè)省份試點(diǎn)運(yùn)行，但是必然會(huì)引發(fā)其他地方政府爭(zhēng)先向國(guó)家申報(bào)的局面。但由于目前我國(guó)很多省份債務(wù)水平偏高，地方財(cái)務(wù)管理混亂且不透明，資金監(jiān)管不嚴(yán)，如果為了達(dá)到地方政府發(fā)行債務(wù)要求，很可能出現(xiàn)虛假的地方償債能力及財(cái)政收入問題。加大地方政府債務(wù)危機(jī)的可能性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看會(huì)引發(fā)國(guó)家債務(wù)危機(jī)，最后買單的還是國(guó)家。同時(shí)由于法律法規(guī)的不完善，很多地方政府在資金監(jiān)管運(yùn)作上會(huì)出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象。地方自主發(fā)債可能更多注重籌措的資金，根本不計(jì)籌措成本，給地方財(cái)政帶來隱患。

二、地方政府自行發(fā)債存在的主要問題

1.地方政府本身債務(wù)問題

2011年6月27日中國(guó)審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向全國(guó)人大作《關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，如圖1所示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%;政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%;政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。在2010年底的地方政府性債務(wù)余額中，有51.15%共計(jì)54816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開工項(xiàng)目的，其中，2008年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%;用于續(xù)建以前年度開工項(xiàng)目和償還以前年度債務(wù)本息的占21.30%。

圖1 2010年全國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模情況

我國(guó)各地方政府的總債務(wù)水平達(dá)到10.7萬億元(約合1.65萬億美元)，占我國(guó)經(jīng)濟(jì)的27%，而中央總債務(wù)占20%，各地方總債務(wù)明顯高于中央政府債務(wù)水平。2009年，全國(guó)地方政府財(cái)政收支相抵后，差額為2000億元，近6年首次出現(xiàn)財(cái)政收入少于支出。之前地方政府財(cái)政收入主要依靠土地出讓收入。

2.地方財(cái)務(wù)不透明，舉債融資不規(guī)范

地方政府財(cái)務(wù)不透明，會(huì)加大政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。很多專家對(duì)地方自行發(fā)債存在很多擔(dān)憂的問題，由于有些地方政府財(cái)務(wù)管理混亂，歷史性的債務(wù)很多，政府自行發(fā)債可能短期來看可以改善政府的財(cái)政問題，但是長(zhǎng)期來看，可能帶來更大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。國(guó)家審計(jì)署對(duì)全國(guó)省市縣級(jí)政府債務(wù)摸底，因?yàn)榕c之前國(guó)家財(cái)政部和銀監(jiān)會(huì)的摸底數(shù)據(jù)差異很大，統(tǒng)計(jì)口徑也不一。這從另一個(gè)方面說明我國(guó)地方政府的財(cái)務(wù)不透明。對(duì)于審計(jì)署10.7萬億元各級(jí)政府負(fù)債比之前很多機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)少了很多，但是國(guó)家審計(jì)署還是對(duì)各地方政府債務(wù)做了透徹的分析，從負(fù)債余額來看，省級(jí)占29.96%，市級(jí)占43.51%，縣級(jí)占26.53%(如圖2所示)。省級(jí)融資平臺(tái)的償債能力明顯好于市縣融資平臺(tái)。

圖2 2010年底全國(guó)地方政府性債務(wù)余額層級(jí)分布情況

在賦予地方自主發(fā)債權(quán)之前，很多地方政府變相通過下屬融資平臺(tái)公司或機(jī)構(gòu)舉債。由于現(xiàn)行規(guī)定未賦予地方政府舉債權(quán)，對(duì)地方政府業(yè)已存在的舉債融資行為，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。一些是由政府機(jī)構(gòu)違規(guī)提供擔(dān)保來獲得債務(wù)資金的，有的地方政府部門和單位甚至直接舉債。

3.資金監(jiān)管不到位

資金監(jiān)管一直是地方政府監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，很多中央政府撥的?？疃急坏胤秸灿?，更何況地方自行發(fā)債的資金。我國(guó)財(cái)政改革之后，地方政府自行發(fā)債與國(guó)外地方政府自行發(fā)債有著本質(zhì)的不同，資金監(jiān)管體制也會(huì)有很大的差異性。此次地方自主發(fā)債的資金，主要是用于保障房建設(shè)，中央政府對(duì)地方保障房建設(shè)的資金監(jiān)管有限，主要依靠地方政府監(jiān)管。這難保地方政府以各種理由或者其他變相方法挪用保障房建設(shè)資金。況且目前不存在專門對(duì)地方自主發(fā)債的資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

三、對(duì)地方政府自主發(fā)債的建議及對(duì)策

1.清理地方債務(wù)

雖然我國(guó)很多省的債務(wù)水平在警戒線以下，但是由于歷史原因，很多地方政府債務(wù)混亂，有很多隱性債務(wù)。地方政府在申請(qǐng)自主發(fā)債之前，首先自行整理和清算地方債務(wù)，消除地方債務(wù)危機(jī)。中央政府首次試點(diǎn)選定廣東省，雖然廣東省沒有正式公布債務(wù)水平，廣東省各級(jí)財(cái)政負(fù)債大約3000多億元，負(fù)債率和債務(wù)率兩個(gè)指標(biāo)都在警戒線以下。具體來說，廣東地方政府的債務(wù)率(債務(wù)余額與可支配財(cái)力之比)，即3000多億元與2010年全省一般預(yù)算收入4000多億元之比，尚不到100%，處于警戒線之下。同時(shí)，廣東地方政府的負(fù)債率(負(fù)債余額與地區(qū)生產(chǎn)總值之比)，即3000多億元與2010年廣東地區(qū)生產(chǎn)總值45472.83億元之比，也不到10%，處于警戒線之下。但是我們應(yīng)該清晰地認(rèn)識(shí)到:廣東省個(gè)別縣市遠(yuǎn)超過警戒線水平，債務(wù)率高達(dá)200%。全國(guó)各省清查地方債務(wù)已經(jīng)刻不容緩，必須為中央政府進(jìn)一步放寬地方政府自主發(fā)債做好準(zhǔn)備。

2.定期公布財(cái)務(wù)狀況，舉債融資程序透明

地方政府應(yīng)每月定期公布主要財(cái)務(wù)狀況，說明?？顚Ｓ玫膶?shí)施情況，規(guī)范舉債，舉債融資程序透明。很多西方國(guó)家中央政府和地方政府每個(gè)月定期在全國(guó)性財(cái)經(jīng)報(bào)紙上公布財(cái)務(wù)狀況，增加政府財(cái)政的透明度，方便社會(huì)公眾對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)督。地方自行發(fā)債實(shí)施以后，由于相關(guān)法律法規(guī)不是很完善，必須加強(qiáng)對(duì)資金使用的監(jiān)督，前提保證就是定期公布財(cái)務(wù)狀況。如果地方政府發(fā)行以地方財(cái)政收入為保證的債券，必須讓公眾與投資機(jī)構(gòu)及時(shí)了解地方財(cái)務(wù)的狀況和地方政府償債能力。定期公布財(cái)務(wù)狀況，不僅不會(huì)限制地方自主發(fā)債的規(guī)模，還會(huì)增強(qiáng)投資者的信心。

3.建立獨(dú)立的資金運(yùn)作監(jiān)管部門，完善相關(guān)法律法規(guī)

地方政府自行發(fā)債資金應(yīng)交由第三方保存，主要保存在中央銀行及其分行。這樣既能保障資金的監(jiān)管，也能保證政府資金保管到位。因?yàn)榈胤秸闹饕?cái)政收入——稅收收入必須存在中央銀行。地方政府自行發(fā)行債券，也應(yīng)該由中央銀行保存，這樣也便于國(guó)家對(duì)地方政府資金監(jiān)管。為了防范地方政府盲目地發(fā)行地方債券，對(duì)融資的目的、償債能力、資金的使用等必須嚴(yán)加監(jiān)督，并且盡快完善相關(guān)的法律法規(guī)，防止出現(xiàn)地方政府過度發(fā)債，最后國(guó)家承擔(dān)還債的情況。防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以往很多地方政府違規(guī)向銀行借款，已經(jīng)存在很大的隱患;許多政府行為沒有相關(guān)法律的約束，界定也不是很清楚。在保障房建設(shè)資金的融資過程中就存在很多漏洞，應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)。

4.地方自主發(fā)債應(yīng)以短期為主，以地方財(cái)政收入為保證

地方政府自行發(fā)債的初期不應(yīng)該過長(zhǎng)，并且與主管任職人員任職期間一致，作為地方政府績(jī)效評(píng)估的一部分。建議開始發(fā)行地方債券不應(yīng)該太多和太長(zhǎng)，否則會(huì)增加地方政府發(fā)債的壓力。

由表1可知，如果2011年發(fā)行地方債券最好是在2015年之前到期，否則會(huì)加重未來地方政府的償債負(fù)擔(dān)。

采取以地方財(cái)政收入為保證的債券，而不是以其他項(xiàng)目收益為擔(dān)保，這樣更有利于對(duì)地方債務(wù)評(píng)級(jí)工作，以及地方政府還債能力的評(píng)估。例如1000萬套保障性住房中的公租房，220萬套公租房因?yàn)闊o法出售，資金收入偏低而且回報(bào)期長(zhǎng)，政府更希望企業(yè)來投資建設(shè)，但是由于回報(bào)率低，建設(shè)難度很大，如果地方政府以項(xiàng)目收益為擔(dān)保發(fā)行債務(wù)，可能出現(xiàn)很多問題。

四、結(jié)語

我國(guó)目前除了東部沿海區(qū)域幾個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的省市，其他省份或地方各級(jí)政府并不適合自主發(fā)行地方債券。尤其是那些本身債務(wù)水平不清、財(cái)務(wù)混亂、債務(wù)率和負(fù)債率都在警戒線以上的各級(jí)地方政府。保障房建設(shè)固然很重要，但是不能因?yàn)榻ㄔO(shè)保障房，放寬對(duì)地方自主發(fā)債的限制，否則可能會(huì)造成各級(jí)地方政府為了獲得自主發(fā)債權(quán)，修改財(cái)政收入，隱瞞地方債務(wù)水平，以先獲取資金為主，很可能脫離國(guó)家的初衷。在地方自主發(fā)債相關(guān)法律法規(guī)不完善，甚至有些方面還沒有法律的情況下，中央政府更應(yīng)該嚴(yán)加控制地方自主發(fā)債及其規(guī)模。我國(guó)在實(shí)施新的融資策略及放寬地方自主發(fā)債保證保障房順利建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)格審批地方自行發(fā)債，加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)監(jiān)管。

表1 2010年底全國(guó)地方政府性債務(wù)未來償債情況

[1]席斯.地方自行發(fā)債年內(nèi)試點(diǎn)[N]經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2011－07－04.

[2]Anwar Shah，Chunli Shen.Local Public Finance and Governance.2005(6).