解讀今年中央一號文件

宗平

1月29日發布的《中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定》，是新世紀以來中央關注“三農”的第8個一號文件，也是新中國成立62年來中央文件首次對水利工作進行全面部署。

聚焦水利問題的背景和考慮

興水利、除水害歷來是治國安邦的大事。近年來頻繁發生嚴重水旱災害，2007年淮河流域性大洪水，2008年南方低溫雨雪冰凍災害，2009年大范圍特大春旱，2010年西南地區特大干旱和多數省(自治區、直轄市)突發、頻發的洪水災害，造成重大人員傷亡和經濟損失，充分暴露出我國水利建設滯后的現狀。應該說，水資源短缺、水利設施薄弱已成為制約我國經濟社會發展的突出矛盾，是我國農業最為薄弱的環節，也是影響國家糧食安全的最大硬傷。

隨著工業化、城鎮化深入發展，我國水利面臨的形勢更加嚴峻，我國要促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定，必須盡快消除水利的瓶頸制約。

2004年以來，黨的十七屆三中全會決定和7個中央一號文件已對農村改革發展作出了系統部署，“三農”政策體系和制度框架已初步形成，今后要在不斷強化和完善現有政策的同時，有必要選取水利等影響全局的薄弱環節重大問題逐個加以突破。

水利改革發展的任務極為艱巨復雜，需要全黨全社會統一思想認識、形成治水合力，中央首次就水利專門出臺綜合性文件，是從黨和國家事業全局的高度全面部署水利改革發展任務的。

糧食安全的戰略保障

“水是生命之源、生產之要、生態之基。”一號文件指出，水利是現代農業建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐，是生態環境改善不可分割的保障系統。

這次一號文件是第一次在我們黨的重要文件中鮮明提出水利“具有很強的公益性、基礎性、戰略性”，首次提出“加快水利改革發展，不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系到經濟安全、生態安全、國家安全”。把水利的重要性提升至國家安全的高度，這是文件的突出亮點。

對水利的新戰略定位，不是就農說農、就水利說水利，定位準了才能明確公共財政為什么要把水利作為投資重點，水利發展為何主要依靠公共財政。水利部部長陳雷說，這樣的定位，是對我國基本國情和基本水情的準確把握，是我們黨對水利認識的又一次重大飛躍。

2010年我國糧食產量達到10982公斤，實現新中國成立以來首次糧食產量“七連增”。總體而言，我國糧食總產量略大于消費量，但在品種和地區分布上仍存在嚴重的結構失衡。大興農田水利建設，有利于增加灌溉面積，增加播種面積，提高糧食產量。特別是從上世紀90年代開始，我國糧食產區中心分布就已經從南方轉移到了北方，但新興糧食主產區的農田水利又沒有及時跟上，加強這些地方的農田水利建設，將為我國糧食安全提供更加可靠的保障。

“生產1斤小麥，需要耗水1000斤。”中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文說，在我國三大作物中，即使是小麥這樣耗水最少的品種，至少要灌水4次，每次每畝約需水100立方米，而其平均畝產只有400公斤。“顯然，要確保糧食安全，加強農田水利建設，為農業生產提供足夠的水源，至關重要。”

政策和制度上的新突破

這次中央一號文件制定和出臺了一系列加快水利改革發展的新政策、新舉措，特別是在強化水利投入、管理和改革等方面有很多新亮點和新突破。

一是在水利投入機制上有新突破。文件提出，要建立水利投入穩定增長機制，進一步提高水利建設資金在國家固定資產投資中的比重，大幅度增加中央和地方財政專項水利資金，從土地出讓收益中提取10％用于農田水利建設，進一步完善水利建設基金，加強對水利建設的金融支持，多渠道籌集資金，力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍。陳錫文說，2010年我國水利投資是2000億元，高出一倍就是4000億元，未來10年的水利投資將達到4萬億元。按照目前財政收入的增長態勢，只要統一加快水利改革思想認識，未來實現上述目標是可以達到的。

二是在水資源管理制度上有新突破。文件鮮明提出，實行最嚴格的水資源管理制度，確立水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污1條紅線。同時為守住“三條紅線”，制定了一系列剛性要求和硬措施，如建立水資源管理責任和考核制度，把水資源管理納入縣級以上地方黨政領導班子政績考核體系；對取用水總量已達到或超過控制指標的地區暫停審批建設項目新增取水等。

三是在水利體制機制上有新突破。針對水利又好又快發展的深層次制約，文件重點強調了4個方面的體制機制創新：在完善水資源管理體制方面，提出要強化城鄉水資源統一管理，完善流域管理與區域管理相結合的水資源管理制度，進一步完善水資源保護和水污染防治協調機制；在水利工程建設和管理體制改革方面，提出要落實好公益性、準公益性水管單位基本支出和維修養護經費，落實小型水利工程管護主體和責任，健全良性運行機制；在健全基層水利服務體系方面，提出要健全基層水利服務機構，按規定核定人員編制，經費納入縣級財政預算；在水價改革方面，提出要逐步實行工業和服務業用水超額累進加價制度，穩步推行城市居民生活用水階梯式水價制度，探索實行農民定額內用水享受優惠水價、超定額用水累進加價的辦法。

這些重大舉措，是對各地水利實踐探索的總結升華，是對過去水利扶持政策的集成發展，是對水利發展體制機制的完善創新，針對性強，覆蓋面廣，含金量高。

民生水利的著力點

中央一號文件提出，要大力發展民生水利。陳雷指出，水利既是國民經濟的基礎設施，也是群眾生產生活的基本條件。因此，水利發展必須做到保增長和保民生的內在統一。過去，一些地方片面強調保增長，重骨干輕配套，重建設輕管理，涉及群眾切身利益的中小水利工程投入嚴重不足，建設嚴重滯后，長期老化失修，效益明顯衰減，人民群眾對此反映強烈。大力發展民生水利，就是要堅持民生優先，著力解決群眾最關心最直接最現實的水利問題，讓人民群眾從水利改革發展中得到更多實惠。

民生水利發展是一個動態的、系統的、長期的過程。按照中央一號文件的部署，今后一個時期，我們要從五個方面著力解決問題最突出、矛盾最集中、群眾要求最緊迫的水利問題，增強民生水利保障能力，使水利更好地惠及民生，更好造福人民群眾。一是著力做好中小河流治理、病險水庫水閘除險加固、山洪災害防治、蓄滯洪區安全建設等直接關系人民群眾生命安全的民生水利問題。二是著力做好農村飲水安全建設、抗旱水源工程建設、水電新農村電氣化縣建設、小水電代燃料等直接關系人民群眾生活保障的民生水利問題。j是著力做好灌區續建配套與節水改造、小型農田水利重點縣建設、節水灌溉、牧區水利、坡耕地綜合整治等直接關系人民群眾生產發展的民生水利問題。四是著力做好水土保持、水資源保護、城鄉河湖溝塘整治等直接關系城鄉人居環境的民生水利問題。五是著力做好蓄滯洪區運用補償、大中型水庫移民安置和后期扶持、水價改革等直接關系人民群眾合法權益的民生水利問題。

今年水利建設的任務和目標

去年底閉幕的中央農村工作會議對2011年農業農村工作提出4句話28個字的總體要求中，“大興水利強基礎”被列入“三農”政策的首位，預示著“十二五”開局之年大規模的水利建設即將展開。

陳雷指出，2011年，我們將全面落實中央一號文件的部署，重點抓好五項水利建設：

一是著力抓好農村水利建設。全年解決6000萬農村人口飲水安全問題，確保完成30處以上大型灌區續建配套與節水改造，新啟動一批小型農田水利重點縣建設，發展有效灌溉面積800萬畝，大力發展節水灌溉，搞好農村河道清淤疏浚及水環境整治，實現新增農村水電裝機260萬千瓦。

二是抓緊防洪重點薄弱環節建設。加快中小河流近期治理步伐，完成小(1)型病險水庫除險加固2010年開工項目建設任務，實現其他項目年內全部開工建設，啟動實施小(2)型病險水庫除險加固規劃和全國大中型病險水閘除險加同規劃，啟動600個縣的山洪災害防治非工程措施建設。

三是加強西南抗旱能力建設。加快西南地區“潤滇”、“澤渝”、“興蜀”、“滋黔”一期工程建設步伐，加快實施中型水庫建設規劃，抓緊落實西南五省份重點水源工程近期建設規劃，因地制宜興修小微型蓄引提灌排工程，大力發展牧區水利，搞好集雨水窖工程建設，統籌推進其他地區抗旱薄弱環節建設。

四是繼續推進重點工程建設。抓緊開工建設一批治淮重點項目，積極推進太湖、洞庭湖、鄱陽湖綜合治理，加快建設一批骨干水庫工程，搞好重點蓄滯洪區安全建設。

五是強化水土保持生態建設和水生態保護。力爭年內完成水土流失綜合治理面積5萬平方公里，深入推進石羊河等生態脆弱河流綜合治理，加快實施敦煌水資源合理利用與生態保護工程，加強以青海“i江源”、新疆內陸河流域、西藏等地區為重點的生態自然修復。

(作者系新華社記者)

責編木艮