發(fā)展地方政府融資平臺對加快遼寧省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性研究

魏 嵐

(沈陽航空航天大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 遼寧 沈陽 110000;吉林大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，吉林 長春 130012)

由美國次貸危機引發(fā)的國際金融危機波及全球，我國的進出口貿(mào)易也受到較大影響，出口嚴(yán)重受阻，國內(nèi)產(chǎn)能過剩，我國政府試圖通過增加內(nèi)需來彌補外需的不足，從中央到地方的各級政府提出了一系列的措施，例如擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。在這樣的背景下，遼寧省地方政府僅僅依靠自身當(dāng)期的財政積累來拉動內(nèi)需是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。只有依靠間接融資，通過地方政府融資平臺向銀行貸款來解決當(dāng)期巨大的投資需求，地方政府融資平臺成為解決問題的關(guān)鍵，其設(shè)立對整個經(jīng)濟運行有很大影響，尤其在保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了積極的作用。

遼寧省地方政府投融資平臺的作用不僅可為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，還有利于引導(dǎo)社會資本流向、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進社會投融資體系完善等方面發(fā)揮著重要作用。在滿足基礎(chǔ)設(shè)施融資需求方面，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在投入規(guī)模大、資本周轉(zhuǎn)周期長、外部經(jīng)濟特性和資本效益回收困難等問題，社會資本投資意愿不強。地方政府投融資平臺可發(fā)揮杠桿作用，引導(dǎo)社會資金介入，滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求。

一、遼寧省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平現(xiàn)狀

遼寧省現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平在全國處于居中地位，與很多發(fā)展建設(shè)好的省相比還有很大差距，建設(shè)水平有待提高;遼寧省城市基礎(chǔ)設(shè)施投資比重呈持續(xù)下降趨勢;遼寧省城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資結(jié)構(gòu)不盡合理，城市基礎(chǔ)設(shè)施各行業(yè)發(fā)展速度差異明顯;遼寧省未來城市基礎(chǔ)設(shè)施融資壓力巨大。

(一)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低且基礎(chǔ)建設(shè)投資占比持續(xù)下降，投資力度有待加強

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低

表1反映了遼寧省2005—2009年城市基礎(chǔ)設(shè)施水平，人均生活用水量持續(xù)下降，城市用水普及率在2008年稍有下降外均呈增長狀態(tài)，城市燃?xì)馄占奥蕪?005年的78.11%一躍上升到2006年的92.34%，除在2007年有所下降外一直保持上升趨勢，其他指標(biāo)均保持穩(wěn)定增長。

表1 2005—2009年遼寧省城市基礎(chǔ)設(shè)施水平

2009年遼寧省與全國各地區(qū)城市設(shè)施水平相比，在城市用水普及和城市用氣普及程度方面遼寧省均高于全國平均水平，但是與全國四個直轄市北京、天津、上海、重慶相比，低于北京、天津和上海，高于重慶，顯示出用水用氣普及程度的差距。在人均擁有公共交通、道路面積、公共綠地方面均低于全國平均水平;與東三省的吉林和黑龍江相比，在人均擁有道路面積水平方面低于吉林省，而在人均公共綠地面積水平方面低于黑龍江省。

遼寧省現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平在全國處于居中狀態(tài)，與很多發(fā)展建設(shè)好的省市相比還有一定差距，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平有待提高。

2.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占固定資產(chǎn)投資比重持續(xù)下降

2005—2009年遼寧省累計完成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)8025.05億元，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資總量穩(wěn)步上升，但增長速度逐年減小，同比增長速度最快的為2006年的35.5%，最低的為2009年16.9%。同時城市基礎(chǔ)設(shè)施投資占固定資產(chǎn)投資總量的比重由2005年的41.1%下降到2009年的22.7%，基礎(chǔ)設(shè)施投資比重呈下降趨勢。

表2 2005—2009年遼寧省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資

圖1 2005—2009年遼寧省城市基礎(chǔ)設(shè)施投資所占比重

(二)對城市基礎(chǔ)設(shè)施各行業(yè)投資規(guī)模差異明顯，地方政府融資平臺需要合理調(diào)整融資結(jié)構(gòu)

表3 2005—2009年遼寧省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資

表3反映了遼寧省2005—2009年基礎(chǔ)設(shè)施各項指標(biāo)的建設(shè)投資總量，交通運輸倉儲和郵政業(yè)和水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)是投資的重點，兩項指標(biāo)的投資占投資總量的71.6%。信息傳輸、計算機服務(wù)和軟件業(yè)和交通運輸倉儲和郵政業(yè)年均增長低于城市基礎(chǔ)設(shè)施投資總量的年均增速。其中對信息傳輸、計算機服務(wù)和軟件等高新產(chǎn)業(yè)的總投資僅為454.52億元，占投資比重為5.7%，年增長速度也為最低8.9%，較電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)的年增長速度30.2%少了21.3個百分點。遼寧省城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資結(jié)構(gòu)不盡合理，城市基礎(chǔ)設(shè)施各行業(yè)發(fā)展速度差異明顯，有待通過政府融資平臺合理整合，進一步完善。

(三)城市基礎(chǔ)設(shè)施未來融資壓力巨大，亟須地方政府融資平臺提供保障

由于改善城市面貌可以滿足社會需求又可以體現(xiàn)政府業(yè)績，近幾年，各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模日益擴大，大都提出了擴大規(guī)模的城市投資計劃，政府承載的融資壓力巨大。

根據(jù)《遼寧省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中進一步增強基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐能力的目標(biāo)要求，要進一步加強交通、能源、水利等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和設(shè)施來緩解經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸制約，實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。然而，規(guī)劃的實施面臨的是建設(shè)資金的難題。“十一五”期間，遼寧省僅交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資就達(dá)到1591億，另外從統(tǒng)計局了解到2010年前十個月全省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成投資2907.8億元，這樣大的投資是以往的傳統(tǒng)模式無法完成的。

根據(jù)《遼寧省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，“十二五”期間，遼寧省僅交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)計完成投資2038億元，其中主要包括港口建設(shè)投資906億元、高速公路建設(shè)投資764億元，港口和高速公路是“十二五”期間投資比重最大的兩項。今后5年，將以強力推進大連東北亞國際航運中心建設(shè)和沿海產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展為重點，掀起新一輪港口發(fā)展高潮。到2015年，新增生產(chǎn)性泊位215個、陸島碼頭泊位62個，新增港口吞吐能力5.7億噸。同時，還將規(guī)劃高速公路2689公里;到2015年末，力爭使通車總里程達(dá)到5000公里。因此，遼寧省未來城市基礎(chǔ)設(shè)施融資壓力巨大。

二、遼寧省地方政府融資平臺建設(shè)中亟須解決的問題

(一)資金不足、自身負(fù)債率過高、融資風(fēng)險較大

遼寧省地方政府融資平臺的資金來源過度單一是造成資金不足的重要原因。地方政府融資平臺的融資來源過度集中于銀行，而銀行作為承擔(dān)對企業(yè)貸款的主要渠道作用，在自身資產(chǎn)負(fù)債比例嚴(yán)重失調(diào)的情況下，不得不用高成本融通資金來滿足遼寧省經(jīng)濟發(fā)展的資金需求。

遼寧省地方政府融資平臺自身負(fù)債率過高。一方面地方政府融資平臺中存在著資本金不足或資本金不實以及抽逃資本金的現(xiàn)象，還有一些地方政府甚至采取各種變通手段向平臺注入不實資產(chǎn)進行濫竽充數(shù)。另一方面，目前遼寧省地方政府融資平臺的總體負(fù)債水平都相當(dāng)高，負(fù)債率水平普遍超過80%，甚至更高。遼寧省過度的負(fù)債壓力下則有可能出現(xiàn)償債困境和違約現(xiàn)象，一部分貸款最終有可能成為銀行的不良資產(chǎn)。由于地方政府融資平臺的貸款期限一般比較長，政府的財政收入來源暫時沒有出現(xiàn)問題，這種風(fēng)險不會很快暴露。

(二)法人治理結(jié)構(gòu)不健全

目前，遼寧政府融資平臺法人的治理結(jié)構(gòu)不健全，缺乏嚴(yán)格的管理規(guī)范，尤其是融資平臺的高管人員，大多是由政府官員擔(dān)任，缺乏必要的企業(yè)經(jīng)營管理經(jīng)驗及風(fēng)險意識防范常識，因此在投融資過程中容易發(fā)生重大的決策失誤。

(三)融資狀況不透明，缺乏外部性

目前，地方政府融資平臺的融資狀況很不透明，不僅商業(yè)銀行難以全面掌握，甚至有的地方政府自身也并不完全清楚其下屬的投融資平臺的總體負(fù)債和擔(dān)保情況。從全社會的角度來看，地方政府投融資行為具有很大的外部性，涉及債權(quán)人即金融部門與受益人即百姓的切身利益，需要全社會的監(jiān)督與約束，因此地方政府融資平臺融資狀況需要高度透明。但在現(xiàn)階段，來自外部的強力約束嚴(yán)重缺乏。比如缺乏銀行的軟約束，融資平臺將地方政府信用與企業(yè)信用混為一談，再加上政府本身財政信息不公開、不透明，商業(yè)銀行很難獲得真實準(zhǔn)確的背景資料，使得銀行無法對地方政府融資平臺進行有效的約束管理，信息不對稱導(dǎo)致銀行評估風(fēng)險和貸后管理困難。在目前多家銀行競爭、一個政府又有多個融資平臺的情況下，某一家銀行要想對某個項目資本金來源、資本金到位情況進行有效監(jiān)控也是很難的。從理論上講，銀行可以控制自身對地方政府融資的總量，可以通過設(shè)定一個總授信額度來把控政府融資平臺的過度融資，但實際上很難操作。一家銀行不再發(fā)放新貸款，其他銀行繼續(xù)發(fā)放貸款，同樣會出現(xiàn)政府融資平臺過度融資的問題。過度融資的風(fēng)險并不因哪家銀行控制了總量而降低。相反，如果其他銀行給予了更多的貸款，融資風(fēng)險還會進一步擴大。這實際上相當(dāng)于貸款資金完全脫離借款人的監(jiān)督管理，一旦出現(xiàn)償還問題，銀行將難以追討還款。

(四)地方政府可用收入過度倚重于房地產(chǎn)相關(guān)收入，對土地升值依賴過大

地方政府可用收入分為地方本級收入、中央轉(zhuǎn)移支付和土地出讓收入三部分。地方本級收入包括地方稅收收入和非稅收入，約占地方政府可用收入的44%，其中房地產(chǎn)相關(guān)稅收占地方本級收入比例約20%，相當(dāng)于占地方政府可用收入的9%。另外，土地出讓收入約占地方政府可用收入的20%，其中國有土地使用權(quán)出讓收入占比約79%，相當(dāng)于占地方政府可用收入的約6%。因此，總體上說，與房地產(chǎn)相關(guān)的國有土地使用權(quán)出讓收入和地方本級收入中的房地產(chǎn)相關(guān)稅收合計占地方政府可用收入的約1/4。如果地價上漲，土地順利出讓且價格較高的情況下地方政府就可以獲得豐厚的土地出讓金，從而順利償還貸款;但如果土地價格下跌，土地出讓困難，這種情況下還款就會發(fā)生困難，政府就必須動用其他方式來償還貸款。

三、對策建議

地方政府投融資平臺的興建為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了重要作用，它將政府從資金信貸中解脫出來，使政府從投融資行為的具體執(zhí)行者向裁判員逐漸過渡;使投融資渠道的多元化和投融資執(zhí)行的市場化具有了可能性。

(一)制定投融資制度

1.證券市場融資渠道創(chuàng)新。證券市場上資金量大，融資期限長，是平臺公司理想的融資場所，值得創(chuàng)造條件去融資:首先，推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公司上市。通過推進政府融資平臺下屬的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域國有企業(yè)股份制公司上市，可以利用資本市場盤活國有資產(chǎn)，引入增量資金。其方式可以選擇IPO或者借殼上市。其次，創(chuàng)立城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)投資基金。可以為城市建設(shè)提供較為穩(wěn)定的資金來源，也為民間投資進入市政項目提供了通道。

2.利用無形資產(chǎn)融資。城市建設(shè)過程中會形成諸多無形資產(chǎn)，值得善加利用，如商業(yè)街或者公共設(shè)施的冠名權(quán)、規(guī)劃權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)、開發(fā)權(quán)、許可權(quán)、廣告權(quán)等，為城市建設(shè)融集資金。

3.在融資平臺運作中引入民間資本。借鑒公私合營模式(Private－Public Partners hip，PPP)，即在政府融資平臺運作中引入民間資本，進行市場化運作。

(二)理順債務(wù)管理體制

為避免多頭舉債、分散使用、財政兜底的情況出現(xiàn)，應(yīng)統(tǒng)一管理平臺債務(wù)。針對目前平臺負(fù)債規(guī)模過大的情況，可在商業(yè)銀行的協(xié)助下對平臺的貸款進行貸款證券化，通過使其進入債券市場來解決巨大的存量問題。對未來平臺的籌資渠道，可采用發(fā)行債券、上市融資等方式。平臺在發(fā)行債券時應(yīng)首先考慮自身償債能力，國際上一般認(rèn)為，一個國家的外債余額不應(yīng)超過當(dāng)年出口收入的20%。據(jù)此當(dāng)?shù)卣膫鶆?wù)規(guī)模也應(yīng)限制在當(dāng)年稅收收入的20%以內(nèi)。此外平臺應(yīng)盡可能采取多種方式使社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施投資運營，如BT方式、股權(quán)基金等。建立健全地方債務(wù)的償還保障機制。地方政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排本地區(qū)綜合財力，制定完備的還本付息計劃，加強日常的監(jiān)測檢查，建立專門的償債基金，將全部的債務(wù)資金投資收益納入基金中。另外，考慮到部分公益性投資項目難以直接帶來經(jīng)濟回報，債務(wù)資金投資收益可能不足以償付本息，所以還應(yīng)當(dāng)在每年年初預(yù)算時從地方的經(jīng)常性收入中按一定比例安排地方債務(wù)還本付息的資金缺口。償債基金賬戶中的資金不得用于償債以外的其他任何用途。

(三)充分估計宏觀與微觀風(fēng)險，建立風(fēng)險防范制度

考慮銀行系統(tǒng)和地方政府財政風(fēng)險，有必要從多個角度防范風(fēng)險:一方面銀行應(yīng)對項目資本金進行嚴(yán)格監(jiān)控，并對償還能力進行深入分析，重點跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，把握融資平臺的還款能力和貸款風(fēng)險。另一方面，政府應(yīng)進行事前評估、事中監(jiān)管與事后績效評價，建立專門監(jiān)管部門或引入市場化監(jiān)控，設(shè)立一套專門化預(yù)警指標(biāo)，定期抽查項目資金運行情況。

(四)做大做強投融資平臺

鞏固同各金融機構(gòu)的良好合作關(guān)系，保持承貸規(guī)模。通過發(fā)行中期票據(jù)、企業(yè)債等方式多渠道融資，滿足城建資金需求。積極推動分、子公司經(jīng)營管理升級;拓展拆遷市場，創(chuàng)新廣告盈利新模式，提高收益水平，支撐平臺持續(xù)發(fā)展。在當(dāng)?shù)卣拇罅χС窒拢ㄟ^整合優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)性資源、政策性資源和金融性資源，努力打造一個融資渠道寬、融資方式多、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)、收益水平好、信用評級高，具有較強自身造血機能、能夠市場化運作的健康發(fā)展投融資平臺。

[1]王熙喜.發(fā)展地看待地方融資平臺[J].大經(jīng)貿(mào)，2010(7).

[2]魯耀純.關(guān)于城建投融資平臺建設(shè)的思考[J].經(jīng)濟師，2007(10).