公共財(cái)政要從約束權(quán)力入手

改革開放以來，中國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)過了分灶吃飯、利改稅、分稅制，又提出了建立公共財(cái)政的目標(biāo)。這是正確的選擇。然而，經(jīng)過多年的發(fā)展，我們離公共財(cái)政的目標(biāo)還相當(dāng)遙遠(yuǎn)，或者說，我們有了公共財(cái)政的名分，而缺少公共財(cái)政的實(shí)際。

財(cái)政體制之所以重要，就在于它是與政府性命攸關(guān)的大事。因?yàn)樨?cái)政是通過對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的限制和刪除而確立的政府產(chǎn)權(quán)，反映著政府與納稅人之間的交易關(guān)系，決定著政府的行為。公共財(cái)政并不只是財(cái)政支出要用于公共服務(wù)，而且主要是指財(cái)政預(yù)算是一個(gè)公共選擇的政治過程。即財(cái)政預(yù)算的決策、執(zhí)行和監(jiān)督檢查都要有納稅人的參與、討論和決定。為此，首先要求所有政府收支都要納入財(cái)政預(yù)算，有一個(gè)全面統(tǒng)一的預(yù)算；其次，要有一個(gè)規(guī)范的政府采購(gòu)制度和轉(zhuǎn)移支付制度；再次，要有嚴(yán)格的會(huì)計(jì)和審計(jì)制度；最后，人大、議會(huì)等要對(duì)預(yù)算進(jìn)行真正的審查和監(jiān)督。

按此來衡量，中國(guó)現(xiàn)有財(cái)政體制距離真正公共財(cái)政之差距是一目了然的。具體而言，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.現(xiàn)有稅收20多個(gè)稅種、300多個(gè)項(xiàng)目，只有兩個(gè)稅種是通過立法程序的，即個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅，且不說現(xiàn)有的立法也是部門立法；其他都是政府條例，也就是說各個(gè)部門都在征稅。2.現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算只有預(yù)算內(nèi)的一部分，預(yù)算外、財(cái)政外的部分均未納入。3.重大支出項(xiàng)目不經(jīng)過人大討論批準(zhǔn)。如4萬(wàn)億元投資決策的出臺(tái)，對(duì)四大國(guó)有商業(yè)銀行數(shù)千億美元的注資。4.一方面，省長(zhǎng)、省委書記都有增加預(yù)算科目和支出項(xiàng)目的權(quán)力。另一方面，省、市、區(qū)本是一級(jí)獨(dú)立財(cái)政，但卻沒有獨(dú)立的發(fā)債權(quán)，而要中央代地方發(fā)債，不能自求財(cái)政平衡，然而，實(shí)際上各省都在發(fā)債。5.缺乏規(guī)范的政府采購(gòu)制度。各部門直接通過自己設(shè)在商業(yè)銀行的賬戶為提供的商品和服務(wù)付款，而不是公開的政府采購(gòu)。這也是腐敗的一個(gè)重要途徑。6.預(yù)算不透明，也無(wú)從監(jiān)督。現(xiàn)有預(yù)算收支報(bào)告，只有大項(xiàng)，沒有細(xì)目，誰(shuí)也看不懂，無(wú)從進(jìn)行審查和監(jiān)督。7.中國(guó)的政府可能是世界上“最昂貴”的政府。2009年全國(guó)人均繳稅4459元，相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)村居民人均純收入5153元的87%。行政經(jīng)費(fèi)德國(guó)占財(cái)政收入的2.7%，印度占6.3%，俄羅斯占7.6%，中國(guó)占12.01%。8.腐敗問題讓人擔(dān)憂。最近這些年，腐敗出現(xiàn)了呈集團(tuán)化、部門化、市場(chǎng)化和黑幫化的趨勢(shì)。要走向公共財(cái)政，恐怕要從約束政府、約束權(quán)力，特別是最高權(quán)力、擴(kuò)大財(cái)政預(yù)算的透明度入手。