保障性住房私人融資的不足性及彌補對策

曾廣錄

（長沙大學 法學與公共管理系，湖南 長沙 410003）

一、問題提出

隨著中國市場經濟的深入發展，“優勝劣汰”的發展規律不可避免地造成了居民收入差距不斷擴大、中低收入群體相對收入水平下降的趨勢，民生問題日益顯現和突出，因而構建完善的社會保障體系已經成為中國市場經濟能否健康發展的最重要、最緊迫的問題。張向達、李宏（2010）認為，中國社會保障水平長期偏低且滯后于社會經濟發展水平，致使社會保障促進經濟發展的功能未能得以充分發揮。[1]在當前的經濟低迷以及復雜多變的形勢下，應逐步提高社會保障水平以擴大內需，促進經濟平穩較快增長。近年來，隨著房價的“畸形”上漲，低收入群體基本上無力購買商品房，中等收入家庭的購房能力不斷下降。這不僅有失公平，而且也造成了整體消費水平的相對下降，并進一步拉大了收入差距，成為引發社會矛盾的重要因素，中低收入群體的住房保障問題也就成了當前中國構建和諧社會的主要障礙之一。對中低收入無房群體和住房困難戶建立不同層次的住房保障體系，穩定他們對未來生活的預期，不僅有利于降低收入差距水平、穩定房價、推進社會公平及和諧發展，而且有利于降低他們的儲蓄率，提高其邊際消費傾向，拉動居民的真實消費需求，改變當前中國經濟對投資需求的嚴重依賴度。①

由于保障性住房面對的是社會弱勢群體，即使在解決了其住房問題后，還會面臨后續的租金、醫療衛生、就業、就學等物業和社區管理問題。[2]因此，要真正完善保障性住房建設，實際上需要兩方面的資金：一是住宅建設資金，二是后期物業和社區管理資金。從各地尤其是西部地區的實際情況看，住房保障的規模大、涉及面廣，所需資金巨大。以廉租房建設為例，按照建設部提出的住房保障投資計劃，2009-2011年我國將投入2150億元用于廉租房建設，而從各地公布的住房保障辦法看，所需資金將遠遠大于這一數額，在現有的融資方式和資金投入下，我國廉租房建設將面臨巨大的資金缺口。[3]

目前，根據《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》 （國發[2007]24號） 規定，中國住房保障資金來源主要有三種渠道：一是土地出讓金的10%；二是住房公積金增值收益；三是地方政府財政資金。現實中，土地出讓凈收益與房地產市場景氣程度息息相關，這部分資金來源存在不穩定因素。而且，由于各地方政府對保障性住房建設重視程度不夠，這部分資金經常被挪作他用，難以到位。對于住房公積金增值收益，由于在政策合法性、公平性和資金安全性問題上仍存在很大爭論，[4]這部分資金來源不僅有限，而且難以到位。地方政府的財政收入區域差異很大，發達程度較高的東部地區，支付保障性住房的配套性財政資金可能不存在什么困難；但對于仍是吃飯財政的中西部地區來說無疑困難重重。李輝婕（2008）的實證研究表明，經濟發展水平制約了廉租住房的保障水平，廉租住房保障資金來源不足在西部地區尤為突出。[5]郭建鸞（2008）認為，中國廉租房融資中主要存在四個方面的問題：地方政府參與不夠積極、社會保障和社會捐贈有限、土地出讓金凈收益中提取部分的困惑、金融工具缺失；巴曙松等（2006）認為，廉租房的融資方式單一以及融資渠道不暢已成為中國廉租住房制度建設的金融方面的瓶頸。[6-7]

可見，上述的現實情形反映了兩個重要問題：一是單純依靠這三個方面來源進行保障性住房建設融資，很難真正實現住房保障目標，必須依據保障性住房的產品性質，從理論上探索穩定的保障性住房建設資金及其融資方式。二是資金的管理問題。因為，即使住房保障性資金有來源，但因管理不善也會很難到位或缺乏效率。

二、保障性住房私人融資的不足性：模型分析

（一）保障性住房的準公共產品性質

保障性住房作為一項針對特定群體的社會福利，具有排他性、非競爭性和外部溢出效應，因而具有準公共產品性質。排他性一方面表現為排斥住房保障對象以外的群體分享其住房消費，另一方面表現在保障對象群體內部，當政府實物配租數量有限時，將存在獲取優先租住權的競爭。非競爭性則表現在處理以上排他性矛盾時，不能用價格競爭的方式來解決，否則會導致房租價格上漲，抵消福利效應，使部分低收入家庭遭受福利損失，因而失去住房福利保障的效率和公平的意義。[8]保障性住房產品具有一定的外部溢出效應，即它會惠及到整個社會。因為，中低收入群體的住房保障涉及到調節收入分配、緩和社會矛盾及構建和諧社會等重大社會政治經濟問題，其保障性程度直接關系到社會穩定與和諧發展的程度。

（二）保障性住房私人融資的不足

1.保障性住房建設融資模型的建立

再設ui為第i個居民的效用函數，且Maxui(xi,G)。在個人理性假設下，私人對保障性住房建設融資決策就是以下方程的解（這里借鑒了于維生、樸正爰的模型）：[9]

從而可得滿足私人效用最大化的一階條件是：

設全社會福利函數為U，θi為第i個居民的福利在總福利中所占的份額，則：

這樣，可求得保障性住房融資的社會福利最優條件：

上述（2）式表明，在社會福利最優條件下，居民的選擇應滿足保障性住房與私人產品的邊際替代率之和等于其價格之比。

2.保障性住房私人融資的不足

為具體分析保障性住房私人融資問題，現假設居民的效用函數為：

由（1）式可得個人的效用最大化條件：

在此基礎上，可根據博弈論來求解私人的最優融資總量。因為保障性住房的公共性，個人對其融資決策依賴于其他人的融資決策。博弈論最基礎的概念之一就是納什均衡，將它應用于準公共產品的融資問題時，一個納什均衡將是一張融資列表，使得沒有人能夠通過單方面違反列表，即當其他人繼續按名單的規定進行融資時，改變自己的融資將會變得更好。如果在所有其他人按照列表規定進行融資時，個人的融資能夠最大化自己的效用，那么條件（4）式將能得到滿足。

根據每個人的收入約束式可得：

由個人i的效用最大化條件（4）式可得：

其中，g-i為除i以外的其他所有人融資的總量。

將（5） 式代入（6） 式，可得個人的反應函數是：把所有的反應函數相加得：

從中可得私人效用最大化條件下所有居民的均衡融資總量為：

保障性住房的最優融資量由社會福利最大化條件決定。根據所假設的效用函數，由（2）式可得：

用 （9） 式減去 （7） 式，可得：

這就是說，保障性住房私人效用最大化條件下的融資總量低于社會福利最大化條件下的融資總量，單純由私人或市場來融資將會出現保障性住房融資不足的現象。

3.保障性住房融資不足的社會福利損失

以上分析表明，保障性住房這一準公共產品的非競爭性和外部溢出效應決定了私人市場自愿供給的不足性。根據公共經濟學理論，假設某種保障性住房消費所產生的邊際私人收益曲線為MPB，其正外部邊際收益曲線（反映外部溢出效應）為MEB，則邊際社會收益曲線為MSB（=MPB+MEB）；市場建設的邊際私人成本曲線為MPC，它與邊際社會成本曲線MSC是一致的。理性的私人根據邊際私人收益曲線和邊際私人成本曲線[10]（即MPB=MPC）來提供保障性住房產品的供給量（或融資總量），在圖1中表現為G*。但對于整個社會而言，其融資總量應該根據邊際社會收益曲線（MSB）和邊際社會成本曲線（MSC）來決策[11]（即薩穆爾森條件：MSB=MSC），在圖1中表現為G**。由于邊際社會收益大于邊際私人收益，私人不能得到提供這種產品所帶來的全部好處，因此，他們缺乏提供這種產品的全部動力。結果造成圖1所示的私人提供這種準公共產品的總量低于社會應有的總量，也就是保障性住房產品由市場來融資將會出現不足。

圖1 保障性住房產品私人融資不足及其福利損失

如果這種保障性住房產品融資不足的現象得不到糾正，則會出現社會收益凈損失。借鑒高培勇（2009）的研究方法，[12]在圖1中其損失量為三角形UVZ的面積，其大小等于（11）式：

因此，對整個社會而言，要使這種準公共產品不發生收益損失，就必須使其得到充分供給。解決這一問題有兩種思路：一是通過激勵機制的設計，使居民盡可能按照社會福利最大化條件下的最優融資總量來對保障性住房產品進行融資，從而使居民自愿融資數量接近圖1中的社會最優融資總量G**。二是借助私人或市場以外的力量來實現這種準公共產品的最優融資，如政府補貼、社會捐贈等社會力量融資。當然，根據斯蒂格利茨的觀點，[13]政府天然用來解決公共產品和服務這些市場失靈問題的職能自然使其成為社會力量融資中的主導力量。

（三）保障性住房私人融資不足性的幾種類型

根據住房保障對象群體的具體情形，可把他們分成三類：一是最低收入群體，二是低收入群體，三是中等偏低收入群體。顯然，對這三類群體進行住房保障所產生的外部溢出效應是不一樣的，并根據收入高低依次遞減：即對最低收入群體進行住房保障所產生的外部溢出效應最大，對中等偏低收入群體進行住房保障所產生的外部溢出效應最小，低收入群體居中。在圖2中，它們分別表示為MEB3、MEB2、MEB1。從圖2可知，在各群體邊際私人收益（MPB）保持不變的條件下，其私人融資的不足性依次降低（分別為G3-G，G2-G，G1-G），社會福利損失也會相應依次降低，因而政府或其他社會力量融資量也會相應降低。即對最低收入群體實行最高的住房保障補貼，對低收入群體實行一般水平的住房保障補貼，對中等偏低收入群體實行最小的住房保障補貼（如表1所示）。

表1 不同收入群體與保障性住房彌補性融資的關系表

根據居住對象的收入特征，保障性住房主要有三種類型：廉租房、公共租賃房和經濟適用房。它們各自適用于不同的收入群體。廉租房主要適用于最低收入群體的住房保障，公共租賃房主要適用于低收入群體的住房保障，而經濟適用房主要適用于中等偏低收入群體的住房保障。由于保障性住房私人融資或市場化融資的不足性會隨著保障對象群體收入水平的不同而不同，因此，在對不同收入群體實施住房保障時，可以采取非市場化與市場化不同程度的、靈活的組合方式來進行融資。具體來說，對于最低收入群體的住房保障，主要以政府和社會融資為主，市場融資為輔；對于低收入群體的住房保障，可采取政府、社會和市場相結合的方式；而對于中等偏低收入群體的住房保障，則以市場融資方式為主，政府和社會融資為輔。因此，要完全實現住房保障的目標，需要建立起一個涵蓋各種融資方式在內的融資及其資金管理體系。

圖2 不同收入群體與保障性住房產品私人融資不足關系

三、保障性住房私人融資的不足性：經驗分析

前述的理論分析表明，由于外部效應的存在，保障性住房的準公共產品性質決定了其私人融資的不足性。在各保障對象群體邊際私人收益不變的條件下，其私人融資或市場化融資的不足性與保障對象群體收入水平負相關。也就是說，如果保障對象群體的收入水平相對越低，則私人愿意提供保障性住房的動力越低，因而其融資的不足性也就相對越大，避免社會福利損失的彌補性融資額相對越高；反之，如果保障對象群體的收入水平相對越高，則私人愿意提供保障性住房的動力相對越高，因而其融資的不足性也就相對越小，避免社會福利損失的彌補性融資額相對越少。

中國走市場化道路以來，進行了住房制度的改革，開始初步建立包括廉租房、公共租賃房和經濟適用房在內的保障性住房結構體系。廉租房由政府全額投資并向租住對象收取低廉租金，主要保障對象為最低收入家庭的住房困難戶；公共租賃房主要是通過企事業單位自主建設、向入住對象收取租金的方式來實現，保障對象是低收入群體，如剛剛畢業或剛就業的大學生和其他從業者；經濟適用房由政府投入，然后以低于市場價格的形式出售給保障對象，保障對象是中等偏低收入家庭。這一經驗做法正是保障性住房私人融資不足性在現實中的反映，也從橫向角度印證了前述的理論分析。

近年來，許多地區在保障性住房建設中開始采取一些靈活的融資方式，積累了不少好的經驗做法。如湖南省的衡陽、永州、婁底、邵陽等地在保障性住房融資上開始試行一種“共有產權”模式，并取得了初步成功。其基本做法是：保障對象按照個人收入水平選擇一個出資比例，與政府享有保障性住房相應的產權份額，這些份額有50%、75%和100%不等。這也是上述理論的一種不自覺的運用。因為它遵循了保障性住房產品私人融資不足性的規律，由住房保障對象根據自己的相對收入水平自主選擇共有產權的形式。只要政府彌補性資金到位，這一模式就能很好地解決保障性住房中的融資問題。而且，這一模式更加靈活，能滿足不同層次低收入水平家庭的住房保障需要。

當然，現實中已有的保障性住房結構體系并不能很好地解決各種低收入群體的住房保障問題，全國各地的保障性住房覆蓋率整體上仍然很低，只有7%～8%。[14]但其原因并不是結構體系本身的問題，除了結構體系不健全、不配套、監管制度不完善等管理因素外，最重要的根源是因融資主體單一、融資方式有限所造成的資金短缺問題，沒有資金，再好的體系也是徒然。一些地方政府所采取的各種靈活方式，也同樣面臨政府資金有限而使彌補性資金不能到位的問題。當前，在責任主體與融資主體單一、政府財力有限的條件下，是很難解決現階段龐大的中低收入群體的住房保障問題。因此，如何解決彌補性資金不足的問題，也就成為保障性住房建設中的核心和關鍵。

四、彌補保障性住房私人融資不足的主要路徑

上述理論和經驗分析表明，保障性住房建設中的首要問題是彌補性資金的融資問題。近年來，隨著收入差距的不斷擴大和商品房價格的不斷上漲，中國城鎮人口中需要住房保障的家庭規模不斷擴大，對彌補性資金融資的壓力越來越大。由于政府財政融資會降低資源配置效率及政府提供公共產品和服務的多樣性，其融資量是有限的，難以彌補保障性住房建設和管理所需的全部資金。因此，要真正實現“住有所居”的住房保障目標，不僅要根據各種保障性住房類型的不足性水平而采取市場化與非市場化相結合的靈活方式，而且還要探索各種切實可行的包括政府財政融資在內的彌補私人融資不足的各種途徑，以獲得穩定的保障性住房彌補性資金。只有這樣，才能真正解決中國保障性住房建設中龐大的資金缺口。總結國內外的經驗和一些研究成果，主要有以下幾種路徑可供選擇。

1.政府財政融資。政府的重要職責之一就是調節收入分配，縮小經濟發展過程中的收入差距。在中國市場經濟條件下，收入差距的不斷擴大使得政府這一職責更為迫切，政府在保障性住房建設和管理融資中的主導作用需要得到充分發揮。因此，各級政府必須設立保障性住房的專項財政資金注入保障性住房基金管理系統。其來源主要有各級政府財政撥款、土地出讓金收益、住房公積金增值收益和社會保障資金等。當然，要確保這些資金的到位，需要進行現有財政體制的改革，通過立法和專項管理等政策來實施。

2.社會捐贈融資。充分發揮社會力量進行保障性住房融資，這是一條重要的資金籌措渠道。社會捐贈的渠道非常廣泛，應當建立起一個包括國內外企事業單位慈善捐贈、私人慈善捐贈、福利彩票捐贈等形式在內的社會捐贈融資系統，并通過相應的激勵機制，使這一融資系統的功能得到最有效的發揮，如慈善激勵機制、聲譽激勵機制、福利彩票抽獎激勵等。

3.企業配建融資。主要包括PPP模式與強制配建模式。PPP模式根據項目預期收益以及政府扶持力度安排融資，以項目公司的資產作為貸款保障，項目經營直接收益和通過政府扶持所轉化的效益作為償還貸款的資金來源。這可以利用民營資本彌補政府建設資金的不足，增加項目資本金，降低資產負債率，減輕政府初期投資負擔。在PPP模式下，投資雙方共同參與項目的識別、可行性研究、設施建設和融資等建設過程，能有效地對項目建設與運行進行控制，有利于推動項目在設計和施工管理過程等方面的革新及建設周期的縮短，消除項目完工風險和資金風險。[15]

強制配建模式是指在商品房開發過程中，強制要求開發商從商品房收入中籌集一部分資金用于保障性住房建設。基本方式是以低于市場價格出售土地給開發商為條件，強制要求開發商為保障性住房建設融資。其模式主要有兩種：一是直接投資建設模式，二是資金注入基金模式。

4.產權融資。產權融資是根據產權可分割性（一般產權可分割為所有權、受益權、使用權等）特點，通過受益權轉讓和所有權共享來實現保障性住房建設的融資，一般可分為受益權轉讓和共有產權兩種模式。前者是根據誰開發、誰受益的原則來吸引房地產商進行保障性住房建設的一種產權融資方式。在這一模式下，政府通過土地批讓、稅收優惠等方式由開發商開發建設保障性住房。其所有權和住房分配權歸政府，租金收入和經營收入等受益權歸開發商。后者是政府和保障對象以共有產權形式合作建設保障性住房的一種融資模式。在這一模式下，按照一定比例由政府和保障對象合作建設，并按照出資比例享有相應比例的產權，其房地產的增值收入和未來各種受益權也按照產權享有的比例來分配。

5.金融創新融資。主要包括信托投資基金模式、貸款證券化模式等。信托投資基金通過采用股票或者收益憑證的形式來吸引社會資金實現融資目的。如廉租房產權所有者與信托公司合作，將具有穩定性和連續性的廉租房租金應收款打包升級，設計成為一種信托產品，再轉讓給市場投資者，讓社會投資者分享廉租房租賃資產所帶來的收益，從而集合更多社會上的閑散資金來支持廉租房建設。保障性住房不能出售的特點決定了其產權的固定性、流動性較差的特征。如僅靠租金收益的廉租房較一般的商業房地產更加難以回籠資金。信托投資基金賦予保障性住房很強的流動性，便于投資者參與或退出投資。同時，可以將保障性住房經營過程中產生的持續、穩定租金收入或其他收入用于分紅，從而吸引傾向于穩健投資的投資者。

貸款證券化是將保障性住房開發貸款證券化，以加強這部分金融資產的流動性，轉移和降低商業銀行的潛在風險，有利于防止銀行不良貸款的再生。同時，貸款證券化還可以使保障性住房開發更容易獲得銀行的資金支持，從而拓寬其融資渠道。房地產證券化作為一種創新的投融資工具，具有不易滅失、風險低、安全性好的特點，再加上房地產固有的保值增值特性，因此，可以使投資者獲得較為穩定的收益率。

值得說明的是，根據保障性住房私人融資不足性，不同融資途徑所適用的保障性住房類型是不一樣的。由于經濟適用房和公共租賃房準公共產品的性質弱、市場化程度高，應以產權融資和金融創新融資方式為主，并與政府財政融資相配合；而廉租房和一些棚戶區改造的準公共產品性質強、市場化程度低，應以政府財政融資為主，并與社會捐贈融資和企業配建融資相配合。具體情況見表2。

表2 不同保障性住房類型所適用的主要融資模式

五、結論及對策

住房保障是社會保障的重要內容之一，它對中國市場經濟的健康發展特別是穩定商品房價格具有重要意義。保障性住房準公共產品性質決定了其市場融資的不足性。要避免社會福利的損失，需要政府和社會力量來彌補其不足部分。從公共經濟學的基本理論看，對不同收入群體進行住房保障所產生的外部效應不同，因而其市場融資的不足性也不同。一般來說，在各保障對象群體邊際私人收益不變的條件下，保障性住房私人融資的不足性是保障對象群體相對收入水平的減函數。針對不同收入群體的廉租房、公共租賃房和經濟適用房，其私人融資的不足性是逐步遞減的，因而可采用市場化與非市場化相結合的、靈活的方式來融資。

保障性住房建設融資不僅要籌集住宅建筑資金，而且要籌集住宅完工后所形成的物業及其社區管理資金，加上現階段許多城市房價的“畸形”上漲，致使當前中國保障性住房建設的彌補性資金缺口巨大。因此，需要建立一個非市場化和市場化相結合的保障性住房融資體系，才能真正解決好彌補性資金的缺口問題。

具體來說，要建立這樣一個融資體系，必須采取以下幾方面的措施：

1.進一步完善保障性住房結構及管理體系

基本做法是：根據各地區低收入保障對象的收入水平制定不同的區分標準，對保障對象進行分類進而確定規模。然后，按照各自的規模制定配套的保障結構計劃，并通過完善管理體系強化對計劃實施的管理。由于經濟適用房在分配過程中出現的各種尋租問題，導致很多專家學者提出了取消經濟適用房、大規模發展公共租賃房的主張。實際上，現階段包括廉租房、公共租賃房和經濟適用房在內的保障性住房結構體系能很好地體現保障性住房私人融資的不足性特征，這有利于解決不同層次低收入群體的住房保障問題。經濟適用房在分配過程中出現的各種缺陷并不是它本身的錯，而是管理制度不完善的結果。張齊武等（2010）學者認為，采用公租房并不能消除經濟適用房原有的大部分缺陷，除了一定程度上抑制腐敗和擴大保障范圍之外，甚至有可能惡化住房保障水平。[16]要真正解決好各種保障性住房的缺陷，還得進一步完善其結構體系及其相應的管理體系，這也是建立完善的保障性住房融資體系的前提。

2.建立一個立體融資體系，以獲得穩定的保障性住房建設和管理資金

根據保障性住房的結構類型，建立一個覆蓋全社會的、全方位的、靈活的立體融資體系，確保獲得穩定的保障性住房建設和管理資金。當前，中國的保障對象群體規模大、涉及面廣、低收入層次多，所需要資金巨大。理論和現實表明，只有建立一個涵蓋政府財政融資、社會捐贈融資、企業配建融資、產權融資、金融創新融資等各種融資方式在內的、靈活的立體融資體系，才能真正解決好保障性住房私人融資的不足性缺口。

3.建立健全融資管理體系，提高保障性住房建設中融資及資金使用效率

融資體系的建立雖然使保障性住房可以獲得穩定的資金來源，但不能保證融資和資金的使用效率。如果管理不善，則不僅資金的使用效率低下，而且各種融資途徑的融資效率也會受到影響。盡管以上融資途徑在各地不斷出現，但卻不能有效地解決保障性住房建設和管理中所需的資金問題，其重要原因就是對所籌資金管理不善。通過對湖南省長沙、岳陽、常德、衡陽、邵陽等地的調查發現，這些地方雖然出現了企業配建融資、共有產權融資、回購等一些創新的融資途徑，但由于管理不善，不僅政府財政融資部分的到位率低，而且通過其他融資途徑獲得的資金使用效率不到40%。

管理學和系統學的理論表明，完善的管理體系是效率得以保障的前提。要使保障性住房各種融資方式真正籌集到資金，并使所籌資金發揮最大效率，必須建立起完善的融資管理和資金管理體系。根據保障性住房建設和管理的特點，結合現代信息網絡技術，“集中融資與管理、分散建設”為特征的保障性住房融資管理體系是一種較好的選擇。集中融資與管理就是在較高級別的政府（如省市政府）建立統一的資金籌措和管理機構，專門負責保障性住房建設融資及其配置管理。因為，上級政府部門管理資源多、權威高，籌集資金渠道廣，相對下級政府要容易得多，融資效率自然會提高；分散建設就是根據實際由各下級政府實施本地區所需要的保障性住房建設，負責包括規劃布局、建筑施工和后期管理等具體建設工作。

注 釋：

①2009年中國的消費需求對GDP的貢獻率是52.5%，投資需求對GDP的貢獻率是92.3%，進出口對GDP的貢獻率是-44.8%。這表明，中國經濟對投資的信賴度是非常高的（見中國證券網www.cnlist.com，2010-02-02）。

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