保障性住房落差

邢少文

2010年是保障性住房“大躍進”的一年，而根據中央部署，2011年從建設規模到資金投入，還將翻倍。但保障性住房在數量、資金和建成之后的分配等方面還存在諸多待解決的問題。

2010年是保障性住房“大躍進”的一年，580萬套、792億元財政資金的投入，無論是從建設數量目標上，還是從投資金額上，都是前所未有的一年。而根據中央部署，2011年從建設規模到資金投入，還將翻倍。

1998年住房市場化改革之后的近10年中，保障性住房是中國住房體系中幾乎不被重視的一環。也因此，在市場商品房價格日益高漲的情況下，作為解決“居者有其屋”的一項民生性質工程，政府“還債”壓力也備感巨大。但目前無論是從建設體制上，還是分配機制上，保障性住房仍然只處在起步階段，口號跟實際有著很大的落差。

口號和現實

2010年是“十一五”規劃結束之年，這一年中央提出了建設580萬套保障性住房的任務，其中包括經濟適用房、公租房、廉租房、棚戶改造區等，住房建設部并于該年5月與各個地方政府簽訂了工作目標責任書。

根據住建部的信息，2010年1至9月，全國城鎮保障性住房和各類棚戶區改造開工520萬套，占年度計劃580萬套的90％。有關部門的數據表明，全國2010年保障房建設已完成量為370萬套。

一份名為《疑竇叢生的保障房》的報告認為，公開數據顯示，2009年保障住房及棚戶區改造為330萬套，如果按照上半年開工40％計算，則2009年上半年新開工不超過150萬套。2010年上半年則更低，國家統計局數據顯示，1～6月份，全國保障房投資額為433.19億元，同比減少1.7％。這意味著今年上半年開工的保障房不超過150萬套。

報告同時引用住建部數據稱，2010年1至9月，全國城鎮保障性住房和各類棚戶區改造開工520萬套，占年度計劃580萬套的90％。因此，2010年三季度至少要開工370萬套保障房，也就是該年的保障房開工投資大多數要靠三季度完成。如按照一套保障性住房60平方米計算，三季度總計要開工約2.2億平方米保障房。

一個相對應的數據是，同期全國房屋新開工3.9億平方米，因此，如上述公開數據屬實，扣除保障房，商品房開工僅1.7億平方米(3.9減2.2)，即同比下降30％以上。但這與同期商品房市場的土地購置和上市房企的現金流支出不符。

規劃與落實滯后的情況似乎是一種常態，以廣州為例，“大部分項目都是在三四季度開工的”，廣州住房保障辦計劃工程處一位人士對本刊記者說。而根據保障性住房的建設進度，“從開工到預售，一般要兩到三年”。

實際上，這些任務量是被分解的，“保障性住房的建設目標并不是專門指新開工建設的，政府收購的二手房、小產權房，以及單位集資房、危房改造項目、人才安居房等都包括進保障房建設數量里。”深圳綜合開發研究院旅游與地產中心主任宋丁對記者說。

目標是中央提出的，但具體落實則在地方。如果按照2011年規劃1000萬套，再加上2010年的580萬套，兩年共1580萬套，而2009年全國商品住房的交易量800萬套，以保障房目前的建設速度，意味著不久保障房總體供應量將高于商品住房。

但如此巨大的目標量對地方政府而言壓力巨大，以廣東為例，根據中央規劃，廣東2010年將建44.7萬套保障房，而目前廣東各市上報的數字匯總只有10萬套。廣東省住建廳住房保障處副處長陳必暖表示，44.7萬套的數字還要繼續協商，“如果一年建這么多，土地壓力、財政壓力恐怕承受不住”。

土地與資金問題

“經適房缺地，廉租房缺錢”已經成為目前保障性住房建沒中的一個現實難題。

對保障性住房建設數量的質疑還來源于一個數據，根據國土資源部的統計，2010年1～11月，全國保障性住房用地供應27.54萬畝，僅完成年度計劃供應量的46.66％。

“保障性住房面臨開工率低、竣工率低、供應率低的局面，尚未形成較大規模供應。”深圳一份住建局的文件如此描述。

“去年一共供應了19塊保障性住房用地，但對深圳而言，是無法完成預定的建設數量的，新增用地相當有限，只有利用舊城改造，城市更新的辦法來建設，但目前這一塊的進展還不大。”深圳房地產研究中心副主任王峰對記者說。

目前，深圳基本面臨無地可出讓的狀況，未利用地僅4360公頃，占全市總面積的2.23％。而未來深圳全市需要進行城市更新的總用地面積約為240平方公里，約占全市總面積的1／10，舊改項目規模遠遠大于新增用地規模。

事實上，目前在保障性住房的建設結構上，經適房、公租房、廉租房以及棚戶改造的比例各是多少，幾乎沒有明確的數字。“公租房占主要部分，經適房所占的比例不大。”王峰說，這也是限于土地供應有限，而廉租房資金成本又比較大的現實。公租房不僅政府可以購買或安排現有的住宅進行改造，將來租金成本也可以回收，這避免了擠占商業用地。

缺錢則是地方政府普遍反映的問題。2010年，中央財政在保障性住房的投資額達到792億元。這些下撥的財政補貼以建設期的“補磚頭”和建成后的“樸人頭”的方式補貼給地方。

相比往年，現時保障性住房的資金來源較之往年已有拓寬，包括土地出讓金凈收益的10％、住房公積金增值收益、財政補貼、銀行貸款以及在一些地方開始嘗試的信托基金。

全國人大財經委主任委員石秀詩指出，雖然2010年中央提高了廉租住房建設資金補助標準，每套住房平均僅補助2.37萬元，相當于投資額的30％左右，但地方反映仍然偏低。

資金不足的一大原因則在于該花的沒有花。根據審計署2010年11月公布的19省市2007年至2009年廉租住房保障情況審計調查報告，在審計調查的32個城市當中，有22個城市沒有按時足額計提土地出讓純收益的10％給廉租房建設使用。2007年到2009年，22個城市共計少提土地出讓純收益146.23億元。

根據2009年國家下達的保障性住房建設計劃，全國共需投入1676億元，其中中央投入493億元，占29.4％；地方配套1183億元，占70.6％。而2009年全國財政支出決算表顯示，2009年全國財政用于保障性住房支出為725.97億元，為上年的313.3％；其中中央財政投入550.56億元，但地方財政僅投入175.41億元，只占計劃的15％。

在審計署重點調查的32個城市中，有1.5億元廉租房保障資金被挪用，34個項目套取補助資金6129萬元。

中央補貼則主要集中于中西部地區，在東部沿海地區，中央補貼僅有象征性的很少部分，大部分則靠地方自籌。

在資金投入不足的情況下，出現地方

政府依靠開發商來“撐場”保障性住房建設的現象，此前深圳為了增加保障房的供應量，采取捆綁出讓土地的辦法，提出“定地價、限房價”的做法，即政府在政策上給予一定的優惠或者讓利，包括地價置換的方式，要求開發商建設商品房的同時配建一定比例保障房。但由于保障性住房項目的利潤低，開發商對此并不熱衷。

“開發商參與，主要是因為深圳的商業用地越來越少，無地可拿，必須參與，另一方面是為了和政府搞好關系，樹立形象，以利其他土地的合作。這種熱情是很難持續的。”宋丁說。

銀行貸款也是地方投資保障房的資金來源之一，根據中央人民銀行的統計，截至2010年11月末，主要銀行業金融機構經濟適用房開發貸款余額751億元，同比增長32％，高于全部房產開發貸款增幅8個百分點。

但在合富輝煌首席分析師黎文江看來，銀行信貸并不青睞公租房，“以廣州為例，雖然2010年房租價格有一輪上漲，但租金回報率也就3％，公租房要求租賃價格低于市場價格20％左右，回報率更低，銀行本身并沒有很大積極性。”他對記者說。

公積金增值收益目前在28個城市試點，在天津、江蘇等一些地方，也在嘗試利用社保基金和房地產信托基金解決建設資金問題，但目前來看，試點的效果并沒有完全體現出來。

2011年資金問題可能將更突出。根據先前住建部的投資測算依據，要足額完成1000萬套建設開工指標，將至少投資1.34萬億元。

如此大規模的投資意味著地方政府的土地出讓金將一半用于保障安居工程(2010年全國土地出讓金為2.7萬億元)。安信證券報告則認為，或者，地方融資平臺重新大量向銀行貸款用于建設保障性住房，擠出其他行業貸款需求或停止或中斷其他大量政府投資項目。但這兩種可能性都很小。

分配難題

相對保障性住房數量和資金的問題，建成之后的分配問題也是一個巨大的工程，分配公正與否將直接影響著保障性住房能否真正發揮調節市場房價，落實多層次住房體系的作用。

2010年初，深圳保障性住房初審合格家庭公示名單便引起了網友的強烈質疑，零資產家庭、部分駐深辦領導、企業法人、政府機構人員等在初審合格家庭中接二連三地出現。而2010年1月發布的終審公示名單，仍被指存在大量住豪宅的申請戶。

武漢經適房分配搖珠“六連號”、陜西、山西出現的經適房、限價房被公務員占有和倒賣等一系列的保障性住房申請和分配亂局已將分配機制的問題充分暴露。

在深圳的保障住房構成中，人才安居房占據了一定的比重，據悉，“十二五”規劃中這一比重甚至將占據66％。而在此之前，深圳就曾推出過人才安居房，“在整個保障房體系中，這是檔次最高的一部分，但是哪類人屬于‘人才?卻是模糊不清。”宋丁說。

“大部分照顧了政府公務員，把這部分也納入解決住房保障的范圍之內了。但因為該分配給誰的問題，至今拖而不決，分不下去。”宋說。

在公租房領域，問題也已開始暴露。2007年底，深圳市籌集了2730套公租房，據官方統計，截至2009年初該批公租房只租出894戶。深圳福田區于2008年首批配租的300多套公共租賃房近日合同到期，令人意外的是，有超半數的租住家庭不再續簽合同。其中主要原因，則在于公租房的申請條件和經適房相差不大，合同期后租金上漲等。

經適房的產權劃分和退出機制是目前糾纏保障房分配的一個問題，在大部分地區，規定人住5年之后，可以進行轉讓，這為牟利者留出很大的空間。而隨著家庭收入的增加，如何讓已不再符合保障性房規定的家庭退出，也沒有具體的操作辦法。

雖然目前在廣州、廈門、深圳等地都出臺了保障性住房的管理條例，但這些地方行政法規的約束和監督機制仍然薄弱。

“首先，非法侵占稀缺的公共資源，要嚴懲，要追究刑事責任，現在的處罰太輕了，也就取消三五年的申請資格，交罰款，這樣的違規成本太低。其次是改變機制，現在經適房比市場價要低6-8倍，這是很好的投機機會。保障性住房和商品房之間要切斷利益聯系，各自封閉運行，經適房不能上市，到期后由政府回收。第三是保障住房管理部門要健全自身機制，嚴格審查資產收入、社保交納、納稅、銀行存款等信息，從一審到二審都要進行公示，加強外部監督。很多地方是一審公示完就直接放行了。”王峰說。

2010年3月全國“兩會”期間，曾有123名人大代表在4個議案中提出修改城市房地產管理法，有193名人大代表在6個議案中提出加快住房保障法立法進程，建立完善的住房保障體系和法律制度。

2010年年初，由清華大學法學院和深圳房地產研究中心共同參與起草的《住房保障法》草案曾上交住房建設部，該草案從保障房規劃、土地劃撥、建造流程、申請對象、產權歸屬到政府問責、違規處罰等都做了一系列的規定。

此前據新華社報道，全國人大財經委員會曾透露，住房保障法的起草已列入十一屆全國人大常委會立法規劃和國務院2010年立法計劃。但目前已經被推遲，“還在住建部的小范圍討論和征求意見的階段，沒有到國務院。”清華大學法學院院長、法律草案召集人王振民教授告訴記者。