政府,重新走向“社會”

石勇

當(dāng)街道辦全面退出安徽銅陵的“政治生活”，而民政部表示這是一個“趨勢”時，來自青島的眼睛正在密切注視著這一切，以及它激起的官方、輿論反響。

目光里，有一絲質(zhì)疑，一絲焦慮。但意味深長。

同樣是對街道辦下手，在銅陵獲得舉國關(guān)注的同時，青島市市南區(qū)的“街道轉(zhuǎn)型”改革已經(jīng)進行了3年，但并沒有被外界所知。

如果說銅陵是釜底抽薪，以減少行政管理層級來提高政府服務(wù)的效率，青島則是“漸進改革”的樣本，保留街道辦，強化和增加其職能，并把人、財、物等政府的公共資源下沉到社區(qū)，由此，街道和社區(qū)在發(fā)揮其提供公共服務(wù)、發(fā)展經(jīng)濟、加強社會控制的功能上都得到“盤活”。

在“街道辦改革”上，這或許是“兩種模式”之爭。

但無論是銅陵，還是青島，都仍局限于調(diào)整內(nèi)部的權(quán)力架構(gòu)、資源配置。改革的結(jié)果，在邏輯上往往意味著“全能政府”在基層、社區(qū)里的一種回歸。

這正是今天的“社會管理創(chuàng)新”所面臨的復(fù)雜性。

“重心下移”

在社會矛盾高發(fā)的今天，中國的“社會管理創(chuàng)新”，無疑都要干這兩件事情：增強政府的公共服務(wù)能力；控制政治社會風(fēng)險。

由此，有了兩個大的方向：調(diào)整內(nèi)部的權(quán)力架構(gòu)，從而間接地調(diào)整國家與公民的關(guān)系；界定國家與公民的各自活動領(lǐng)域，嚴(yán)格約束自己，把“自治”的空間還給社會。

很容易想象，安徽銅陵的撤銷街道辦、青島的“街道轉(zhuǎn)型”，都屬于前者。

不過，對于面積30平方公里、人口54萬的青島市市南區(qū)來說，改革純屬自發(fā)。引爆點出乎意料。

2008年8月，北京奧運會帆船比賽在青島舉行。當(dāng)時整個青島出動了15萬人搞歡迎儀式，其中，市南區(qū)組織10萬人。按照國家動員的慣例，市級機關(guān)和大型國企的人員作為“可靠的人”拉上5萬人足夠，但是，市南區(qū)卻犯了難。

找10萬個人頭毫無問題，但要找在政治上、身體上都可靠的，卻遠非一件容易的事，得到社區(qū)居民里去找，而這得精挑細選，要有前期大量的基礎(chǔ)性工作，非如此無以控制可能帶來的風(fēng)險。

似乎是一夜之間，市南區(qū)相關(guān)官員發(fā)現(xiàn)，從區(qū)到街道這些行政層級，其實是懸置于居民之上，看起來社會秩序得到有效控制，國家動員能力沒有問題，但它們其實是另一套和社會無關(guān)的系統(tǒng)，已經(jīng)脫節(jié)。

“那個時候我們突然發(fā)現(xiàn)，基層的力量是相當(dāng)薄弱的，當(dāng)你要玩真的時候，原有的從區(qū)到街道的體制，在發(fā)動和組織群眾上根本玩不轉(zhuǎn)。”市南區(qū)委一官員向本刊記者表示。

很快，2008年9月，在“重心下移，固本強基”理念下，街道邁開了轉(zhuǎn)型的步伐。

作為改革的“激勵”，市南區(qū)把在街道工作和政治升遷進行捆綁，以現(xiàn)實主義原則召喚想闖想干的干部到街道工作。官方把它表述為“街道是培養(yǎng)干部、鍛煉干部、選撥干部的陣地”。反向解讀就是，如果一個官員不愿意到街道去干，相對而言，升遷的事情就不要去想了。

一位官員把這一激勵所包含的合法性壓力表述得非常到位：“你都不了解街道，不了解社區(qū)，不了解基層，有什么權(quán)利去制定政策？”

中國社科院社會學(xué)所研究員單光鼐則說，“干部應(yīng)該成為老百姓的熟人。”

按照改革思路，區(qū)政府有很多職能和公共資源要下沉到街道。方法和在全國各地?zé)o異，就是放權(quán)，將財政支付預(yù)算、城區(qū)建設(shè)管理、經(jīng)濟發(fā)展與服務(wù)等職能一并由區(qū)職能部門下放到街道。

由此，既有權(quán)也有錢的街道不再是簡單的“政府派出機構(gòu)”或“二傳手”角色，它被打造成一個真正的“基層政府”。

“合署辦公”

在整個權(quán)力架構(gòu)中，人、財、權(quán)、物向下配置到街道這一層還遠遠不夠，還沒有和居民直接面對。按照改革的預(yù)設(shè)，最終它要達到社區(qū)。

社區(qū)在理論上是一個“居民自治”的空間，但由于“社會”較為弱小，“自治”缺乏足夠的資源。在這個“自治”空間里，國家的力量和社會的力量交叉、重疊、沖撞，而后形成一體。

從市南區(qū)“街道轉(zhuǎn)型”改革的一整套理念和方法看，街道的人、財、權(quán)、物下沉到社區(qū)，和區(qū)政府的人、財、權(quán)、物下沉到街道并無二致。它是公共權(quán)力和公共資源在社會領(lǐng)域進行配置的延伸。

這里，最重要的一環(huán)，就是街道黨工委委員下到社區(qū)去當(dāng)社區(qū)工作站站長，對社區(qū)工作負總責(zé)。同時，還有些公務(wù)員也跟著一起下社區(qū)，或在社區(qū)配置公務(wù)員、事業(yè)單位編制崗位。按照關(guān)于“充實壯大基層力量”的官方解釋，這么做是一個保障性的策略，使社區(qū)能夠有資源和權(quán)威行使基本的社會治理，提供公共服務(wù)。

市南區(qū)珠海路街道香港花園社區(qū)是一個高度城市化的小區(qū)。在這個社區(qū)里，社區(qū)工作站設(shè)了多個“社區(qū)工作者”崗位，從組織、維穩(wěn)，到衛(wèi)生、民政等，一應(yīng)俱全。這樣的社區(qū)，與人們平常所看見的那種潰敗或散漫的“社區(qū)”，可謂有天壤之別。

讓市南區(qū)很多人感到自豪的是，在社區(qū)里辦事、活動、議事，從此不再“打游擊”，“三個中心”（管理中心、醫(yī)療中心、文化中心）就可以滿足他們的需要。這一切，源于2009年底市南區(qū)政府的一個決議：為所有的社區(qū)建造1000平方米以上的“三個中心”。

當(dāng)國家的力量進入社區(qū)，無論是在公共服務(wù)、文化娛樂，還是在鄰里糾紛、社會治安上，局面都大大改觀。但它碰到了一個問題：如何尊重居民的自治？

香港花園社區(qū)工作站站長索春梅和居委會主任董作蘭都表示，彼此其實是在共同協(xié)作，各有側(cè)重。“機構(gòu)分設(shè)，合署辦公”。像有些事情，作為自治組織的居委會缺乏制約手段，無能為力，這個時候，只能是具有行政資源和一定的制約能力的社區(qū)工作站出馬，才能解決問題。而在很多方面，社區(qū)工作站就沒有辦法，只能靠居委會的熱情去溝通。

在這里，有一個隱含的預(yù)設(shè)，就是居委會和社區(qū)工作站的工作基于共同利益，或總能達成共識。

自治困局

中國自改革開放后，傳統(tǒng)社會日益被解構(gòu)，單位體制破產(chǎn)，在高度流動性中，人變成一個個相互游離的社會原子。如何“管理”這些無序化的原子，構(gòu)成很多地方官員的一種焦慮。

一種思路是：當(dāng)一個人從“單位人”，從以前的社區(qū)被放逐出來，變成了“社會人”時，能夠有一種力量讓他成為“社區(qū)人”。

“社區(qū)人”建基于契約精神之上，遠非一大幫人住進一個小區(qū)就成為“社區(qū)人”。他以契約精神來界定自己和他人，以及和政府的關(guān)系。真正的社區(qū)自治，就是在契約基礎(chǔ)上產(chǎn)生。

問題在于，一個社區(qū)要得到有效治理，就資源而言，只靠居民自己肯定不行，要么就得和政府打交道，要么就得和市場打交道。

比之其它城市社區(qū)居民和物管之間的復(fù)雜糾葛，市南區(qū)湛山街道辦的仰口路社區(qū)顯示出了一種把人“社區(qū)化”的路徑。它似乎復(fù)活了過去單位體制下的社區(qū)，在城市里建立了一個小范圍的“熟人社會”。

這一路徑值得思考，雖然居民自我管理的空間，仍有待繼續(xù)拓展。

在公共領(lǐng)域，很多人擔(dān)憂政府力量過多地介入社區(qū)所帶來的負效應(yīng)。安徽銅陵撤銷街道辦的改革已經(jīng)強烈地暗示，政府的力量直達社區(qū)，很難避免會壓抑“社會”的自我發(fā)育。但是，如果政府的資源配置主要在街道以上，就有另外一個后果，就是居民難以享受到到位的公共服務(wù)，從而為穩(wěn)定埋下隱患，就如現(xiàn)在很多地方一樣。

這個悖論，構(gòu)成了“社區(qū)自治”的一大困境。

在中國“強政府—弱社會”格局中，政府可以用它所掌握的資源做一切事情，沒有它搞不定的，但“社會”不能。以社區(qū)的“居民自治”來說，選舉、自我管理等等，如果擺脫控制，都沒問題，但是，它本身不具備多少能力向社區(qū)居民提供公共服務(wù)。

當(dāng)然，提供公共服務(wù)本是政府應(yīng)該盡到的義務(wù)。問題是，當(dāng)政府的資源下沉到社區(qū)，支配這些資源的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，也必然如影隨形。“社會管理”這四個字似乎已經(jīng)暗示，在政府提高自己對社區(qū)提供公共服務(wù)的能力時，也必然會加強對社區(qū)的社會控制。無論如何，當(dāng)一個人可以方便地在社區(qū)里享受醫(yī)療、計劃生育、衛(wèi)生、交通等公共服務(wù)時，他必然要面對“政府”的在場。

換言之，現(xiàn)在缺乏把政府提供公共服務(wù)，以及進行社會管理這兩個職能剝離開來的機制或制度。而“全能政府”，倒恰恰把它們完美地結(jié)合在一起。

就爭議不斷的銅陵“撤銷街道辦”模式，市南區(qū)委一名頗有理論水平和視野廣闊的官員表示，它適合于中小城市，這些城市的特點是人口少，地域小，情況簡單，因此，或可推行。但是在像北京、上海、廣州、深圳這樣的特大城市，以及青島、杭州、南京這樣的區(qū)域性中心城市，那就不現(xiàn)實。即使撤銷了街道辦，在區(qū)一級政府和社區(qū)，由于行政機構(gòu)的牽扯，也會導(dǎo)致人員大量增加。

這是就“街道辦到底是撤銷還是轉(zhuǎn)型”而言。

而對于銅陵和青島，以及其它地方來說，都面臨一個共同的問題，作為壓力無法繞開：政府如何既能提供好公共服務(wù)，同時又能在社會自治的領(lǐng)域里退出來？