三峽庫區“后移民時期”若干重大社會問題分析——區域性社會問題凸顯的原因及對策建議

2011-05-24 04:01:12孫元明

中國軟科學 2011年6期

孫元明

(重慶社會科學院應用心理學研究中心，重慶 400020)

一、三峽庫區“后移民時期”和新移民分類說

1.后移民時期的概念與理論

三峽工程竣工后形成的庫區是一個特殊的經濟地理區域。穿越歷史的時空，三峽庫區已進入了后移民期。從區域經濟發展的角度，后移民時期特指三峽工程完工后三峽庫區應對經濟、社會發展中出現的新問題和為解決歷史遺留問題的時期，就時間而言大致可定為從2010年到2026年左右(孫元明，2010)［1］。劃分這一時期的現實意義在于可為在工程建設期間沒得到妥善安置或安置不好的移民提供緩沖期，或者說為能夠以“補課”形式給過去移民工作和移民政策實施過程中的若干失誤提供改正機會。進入后移民期，三峽庫區社會發展站在新的起點上，面臨著新的使命，“搬遷結束并不等于移民工作結束了，要真正實現移民安穩致富的目標可能需要兩個17年才能完成。移民現在還面臨搬遷安置遺留問題、現實生活問題、長遠生計保障問題這三個困難”［2］。三峽庫區移民工作重點從“搬得出”轉移到“穩得住”、“逐步能致富”仍將是一個長期的而極其艱巨的過程。

2.三峽庫區移民的特殊性

三峽庫區的移民有其特殊性:其一，在移民構成方面，國內其它地區水庫移民主要是農村移民，而三峽庫區涉及到較多城鎮，尤其是萬州區城鎮移民占絕對多數;其二，在移民補償標準和恢復重建方面，因時間跨度太大，三峽移民補償標準偏低，而恢復重建的成本偏高;其三，在資源秉賦方面，三峽庫區地理條件差，后靠安置移民失去資源和區位優勢，移民生存和發展的空間小;其四，在生態環保方面，三峽庫區面臨的挑戰更強，壓力更大。因此，必須充分認識三峽庫區移民的特殊性，認識劃分三峽庫區“后移民時期”的工作意義。

表1 移民類型與搬遷后情況的分類

3.新的移民分類標準及其描述

傳統的移民類型是根據安置情況來劃分的。移民通常被分為四種類型:外遷移民、后靠就地安置農村移民、脫離土地農村移民和城鎮純居民移民。目前這一分類在實際工作中已不能準確反映三峽庫區移民的現狀和變化。為了更準確地反應移民現在生活狀態和遷移對他們一生的影響，根據研究需要，在此，筆者針對移民搬遷后生活水平，提出以心理承受力、社會適應性和經濟條件為標準，重新劃分移民類型。具體劃分參見表1。

上述分類更多是一種工作上的劃分。隨著移民經濟社會地位的變化，不同類型的移民在實踐中是相互轉化的。重新劃分移民類型，對于確立后移民期庫區工作的重點具有一定的政策意義，有助于為移民后期扶持工作提供更好的幫助。

二、國內社會問題和三峽庫區社會問題

1.三峽庫區社會問題的產生

社會問題(social problems)是“在當前社會轉型過程中，由于存在若干導致社會結構失調的障礙因素，危及相當一部分社會成員的切身利益，困擾乃至威脅社會運行安全，需要動員社會力量進行干預的社會現象”(朱力，1997)［3］。社會問題通常意味著“社會關系或環境失調，致使全體社會成員或部分成員的正常生活乃至社會進步發生障礙”(費孝通，1984)［4］。而三峽庫區社會問題被限定在一個特定的區間，特指三峽庫區社會經濟結構發展變化本身所蘊含的沖突發展到一定階段的集中表現，是三峽庫區原來長期積累和沉淀的矛盾發展到一定階段必然展現。進入后移民期，“產業空虛化綜合癥”、“社會心態環境脆弱”、移民“返流”、“群體性規模集訪”和“移民‘利益群體’形成”等問題經過多年的醞釀累積也相繼浮出水面，與在移民搬遷進程中產生的社會結構失范、階層分化、產業結構失衡、就業困難、扶貧任務重、生態惡化等原有的問題相互交織在一起，呈現局部“量變到質變”的特征。這些問題成為制約三峽庫區社會經濟進一步全面發展的瓶頸。

三峽庫區社會問題源于幾個方面:一是，“移民搬遷遺留問題”。移民遷建之初，在當時特殊歷史條件下，有的矛盾沒有得到妥善解決，造成部分移民生活困難，就業和生計問題突出。二是，由產業結構失衡、就業困難、扶貧任務重和生態惡化等問題糾結在一起，引發的問題。三是，在“發展中出現的新問題”，即移民搬遷后庫區社會重構和社會經濟發展中出現的新矛盾、新問題。

2.對三峽庫區社會問題的認識

三峽庫區在建設期間存在的若干困難，可以簡略概括如下:產業發展相對滯后，就業空間不足;環境保護與生態建設壓力大;信訪穩定形勢嚴峻，干群矛盾突出;移民群眾規模上訪增多，與基層干部對立情緒增強;移民心理失衡，過激行為增多。三峽庫區“城鎮空殼化、產業空虛化、財政拮據化、移民貧困化”;城鎮居民“移而不活”，農轉非移民“移而不富”，單純的淹戶移民“移而不穩”，讓地農民“讓而不甘”。這些現象和問題在一定程度上影響和制約著庫區經濟社會的可持續發展。由于種種原因，我們對這些問題及其嚴重性的認識有一個滯后期。實際上，在整個工程建設中，有的問題或以潛在的形式存在，或未充分顯露，或未被我們充分認識。

目前，直面和解決庫區社會問題的條件已經相對成熟。其一，建庫之初，為了與國家與社會保持高度一致性，人們很少去談論社會問題，這就使得不少社會問題處于隱性狀態。目前三峽庫區社會發展的外部條件已發生變化。其二，社會問題產生有一定的階段性，當社會處于不同階段時，隨著某些矛盾的發展演變激化，移民利益群體的抗爭和呼吁，引起了人們的關注。其三，社會各界的庫區問題意識已開始形成共識。這些問題如果不能得到很好的解決，有可能會影響庫區的長治久安。

3.三峽庫區社會問題的特征及發展趨勢

與其它地區相比，三峽庫區社會問題表現出它的特殊性:其一，社會矛盾集中程度及其嚴重性大大超過全國其它許多地區;其二，社會沖突多以西部貧困地區利益群體面目出現，具有多方博弈性質;其三，若干矛盾疊加，多種因素交織，具有多樣性、復雜性和突發性。

在三峽庫區社會問題的分析中需要特別注意兩點:一是對社會穩定形勢發展趨勢的判斷;二是對當前社會安全與穩定形勢的認識。前者表現為自國家集中力量解決庫區問題以來，社會沖突呈現出從公開，大面積甚至極端的方式轉為隱性化趨勢;而后者則體現為國家大量“排糖”的結果使已有的矛盾暫時地松懈下來，移民的不滿似沒有因為新的原因而繼續產生，在國內群體性事件高發態勢下，庫區卻進入了一個相對沉寂期。相關數據表明，目前重大的沖突沒有，小的沖突卻不斷，或者說大的矛盾沒爆發出來，但小沖突多且層出不窮。

三、三峽庫區“后移民時期”社會問題舉要

我們認為，三峽庫區潛在的若干重大社會問題在“后移民期”將逐步隨矛盾的演變而凸顯，現擇要簡述如下:

1.漂在曾經的故鄉－移民“返流”

“返流”指外遷移民中的一些人，由于種種原因無法適應遷移地全新的生活環境，選擇回到接近故鄉的現象。它是指水庫移民從遷入地又返回到庫區周邊生活的一種繼發性遷移，其遷移方向與水庫移民的原發性遷移方向剛好相反。水庫移民返遷是移民安置不盡人意或非有效安置的體現。大量存在的“返流”現象說明移民不能適應安置地的社會環境。返流現象的相對集中在部分地區則提示“返流”可能和遷移地條件和政策較差有關。返流移民有以下幾種:一是缺乏一技之長的打工型的移民;二是以做小生意為生的移民;三是安置“走過趕”，在搬遷初期即返回庫區移民;四是“假移民”。

目前三峽庫區移民回流和遷移的數據不多，但大體情況我們可以相關調查中以“一斑窺全豹”。重慶市對“返流”移民的一項調查發現，“受訪戶中有50戶搬遷到重慶市外地區，有40戶搬遷到重慶市內的其他區縣。搬遷后不到一年返鄉的64戶，搬遷后1－3年返鄉的12戶，搬遷后3－5年的共10戶，5年以上返鄉5戶。在90戶中，全家返鄉的為82戶。年齡上，20－35歲占25.6%，30－50 歲占61.1%，50－65 歲占13.3%”［5］。導致庫區移民返流的原因有五:一是經濟原因，部分移居地條件較差，生產方式變化，與原有生產生活條件反差太大。二是政策原因，外遷移民在承包土地質量和數量、享受遷入地待遇等方面發現“當初的承諾，沒有兌現”。三是心理原因，在移居地缺乏社會歸屬感，這可能與“故土難離”、“安土重建”和“鄉土觀念”等中國農民的特質有關。四是管理原因，如部分移居地政府的管理方式不完善等。五是社會原因，如因語言、文化、風俗習慣的差異不適應遷移地生活。

移民“返流”不同于返遷，指移民從外遷地又回到了故鄉，然而戶口卻留在了外遷地。返流移民的身份處于一個尷尬地位。返流移民由于原有的條件發生巨大變化。返流移民沒有合法的宅基地和沒有被納入當地政府管理，引發了許多新的社會問題，譬如戶口問題，及與此關聯的子女教育、養老保險等。返流移民謀生十分困難，這增加了庫區社會問題的復雜性。

2.庫區移民“群體性規模集訪”

庫區移民信訪現象是三峽庫區社會問題的縮影。群訪是移民表達不滿和憤懣和以求集體自救的一種手段，同時也是移民采取合法方式，在體制性內表達自己利益訴求的現實選擇。從某種意義上講，集體上訪通常是他們采用移民這一合法的話語權，將分散的個體利益進行有組織化表達的一種重要政治參與方式。在研究中我們把持續不斷的移民群訪和纏訪現象稱之為“群體性規模集訪”。近年來，三峽重慶庫區移民多采取這種形式表達自己的訴求，如云陽縣高陽鎮外遷江津、銅梁縣居住在璧山縣青杠街道的移民要求享受農村移民后期扶持的集訪，巫山大昌鎮部分移民要求對無審批手續的1992年后新增房屋進行補償的集訪，開縣自主外遷湖北公安縣移民返鄉要求同等享受政府集中組織外遷移民待遇的集訪。

國內學者對三峽庫區移民信訪特點分析如下:“一是集體訪、異常訪頻率高、規模大、覆蓋面廣。二是重復上訪、糾纏上訪多，有一種不達目的不罷休之勢。三是信訪形式多樣化。四是有組織、有分工、目的明確的集體上訪顯著增強，移民結成上訪利益共同體，顯示群體的力量”(李威威，2004)［6］。當前移民信訪顯著特點是“一是信‘訪’不信‘法’;二是信‘上’不信‘下’;三是信‘鬧’不信‘理’”(粱福慶，2010)［7］。從信訪內容來看最普遍問題還是利益問題，雖然其中不乏含有以示抗議和反對的色彩，但并非具有政治意義的沖突。“據統計分析，移民來信上訪主要反映有四種類型:對移民工作提出建議，詢問政策，檢舉揭發和要求解決在移民中的各種問題。內容一般涉及移民用地規模、補償標準、搬遷去向、企業結構調整后職工生產生活安置等與移民密切相關的一些焦點、難點、熱點問題”(黃鶴，2009)［8］。對此，庫區黨委和政府作了大量工作，如，三峽重慶庫區的“千名干部大走訪”、“化解信訪積案百日行動”、“限時掛牌督辦移民信訪件”、“對問題實行定人、定時、定責的‘三定’責任制”，“天天縣長接待日”等專項活動。但移民仍然信訪始終未斷。而問題久而不決的纏訪是引發沖突的隱患。

3.“產業空虛化綜合癥”

“產業空虛化綜合癥”是我們從三峽庫區“產業空心化”這一特殊現象中概括出來的一種更為嚴重的趨勢，強調的是經濟對社會政治方面的綜合影響。我們把因經濟問題和就業困難等根本生計問題直接影響到庫區群眾的就業、生活水平、生活質量并同其他因素交織在一起，影響甚至改變移民對整個社會的基本看法和總體評價，嚴重影響和制約庫區和諧社會構建的現象稱之為“產業空虛化綜合癥”(孫元明，2007)［9］。“產業空虛化綜合癥”是對由于庫區經濟結構失衡，缺乏對財政起支撐作用和創造大量就業崗位的骨干產業等經濟問題和社會問題深度交織，產生持續深遠影響和后果的一種描繪。三峽庫區社會矛盾是否會發生激變取決于多種因素，但是經濟的發展具有重大制約作用。防止“產業空虛化綜合癥”并發是后移民期工作的一個重中之重。

4.“社會心態環境”脆弱

一般說來，社會問題源于社會結構和形態的異常，而這種異常往往會通過社會心態折射出來的，然后才逐漸演變為社會問題。借鑒“生態環境”概念，我們提出“社會心態環境”概念。“社會心態環境指在特定時段內所構成的庫區群眾(移民)社會情緒的基調、或者說構成某些社會共識的約束條件，以及形成共同社會行為的基礎”(孫元明，2010)［10］。“有時，只是某些模糊、隱略，若即若離的感受，有時是一種連當事人也感到莫名奇妙，也說不清楚的內心沖動，但它表現出某些社會成員共同的心理感受和情緒狀態”［11］。它像一抹淡淡的色彩，輕輕地彌漫在這一時空，產生廣泛持久的影響，構成了庫區移民心理活動和行為的特殊背景。

調查顯示:庫區部分移民對未來生活缺乏信心，負性心理特征明顯，尤其是在移民中普遍存在的“內隱性沖突”①內隱性沖突主要指與外顯性沖突相對應的內在的不安，更多表現為內在的折磨和煎熬，內心的憂心忡忡和忐忑不安。。顯而易見，如同庫區的生態環境一樣，庫區的心態環境相當脆弱。還有一種對改變不確定性的無意義感等多種復合性成份。身處這種心理氛圍中失望、委屈、不滿、抱怨、憤慨等情緒，極易給人的心靈罩上了一層陰霾。庫區“社會心態環境”脆弱與遷移有關，移民在相當程度上是從自身利益的得失來評價和看待三峽工程及其移民遷建政策的。庫區移民在利益受損后流露出的悲情心態如同彌散在整個社會群體中的一種特殊心理氛圍，構成移民社會行為的外部條件。這是我們理解移民共謀行為和某些異常行為的重要因素。

5.移民利益群體形成及“共謀行為”

利益群體是指社會體系中具有相同的利益地位，有著相同的利害與要求、共同的境遇與命運的群體。通俗地說就是由具有相同利益的人群集合而成的群體。在前期研究中我們曾審慎地提出“移民利益群體初步形成”觀點。不過，為了慎重起見，還加了一尾巴，如強調“當然這只是一種初步判斷，尚待證實”［12］。但是進一步的研究發現可能用“移民利益群體‘共謀行為’”更能準確地揭示三峽庫區移民群體某些共同行為的心理動機。

在多次陪同各級領導到庫區調研中，我們注意到庫區基層政府和當地民眾之間的“共謀行為”，較突出的表現是庫區干部群眾在行為和公共話語中保持的高度一致性。移民作為直接受到某類社會問題傷害的對象，他們對某種社會問題感受最深，受害也最深。當移民發現搬遷造成生活水平和質量下降并感到不公平時，就會團結起來作為共同體與沖突方進行博弈，他們或向政府反映，或向社會呼吁。它們如此強烈的反響，給我們“似在暗示某種利益共同體正在形成”的印象。人們對移民利益群體最大的質疑就是懷疑其是會不會將共謀行為演變為極端的行為，如聚眾鬧事等，更擔心其會不會演繹成為整個安置區移民的整體行為。其實，通過合理的引導，可能性并不一定必然會成為現實，社會風險是可以規避的。

進一步的分析認為，隨中國市場經濟成熟，地方政府和當地民眾因三峽工程成為相對獨立的利益主體和行為主體，這是造成“移民利益群體初步形成”的客觀基礎。移民“共謀行為”是區域經濟發展中的不公平導致的區域性群體性行為，有一定內在的合法性。因此，我們不應諱言可能會出現企圖影響國家經濟政策的特殊利益群體。其實，在中國社會轉型期，利益集團的形成并不是庫區獨有的現象。一些生活在北京、上海等大城市的市民，實際上分享著比其他中小城市和農村居民多得多的公共福利和服務設施，構成一種事實上的“城市利益集團”。移民利益群體并沒的有什么社會資源，其“共謀行為”不過是是它們以這一特定形式，用對自身有利的變化來應付生活環境的變化，在為自己失出的利益呼吁，爭取多一點的經濟補償而已。我們認為，在市場經濟背景下，充分表達自己的利益需求和實際上愿望并以此來維護自己群體的權益是移民的權力。關注弱者，尊重這些為了國家的利益和發展失去美好家園的人們，承認其有限要求和行為的合理性是我們解決庫區社會問題的前提。

四、對三峽庫區社會問題的分析

1.三峽庫區社會人文環境重構可能需要一個相當長的過程

三峽工程百萬移民，不是簡單的人員遷徙、家園變換，而是經濟社會重構、生態環境重建的艱辛歷程。在經歷長達十多年移民大搬遷之后，庫區人文環境發生已發生顯著變化。三峽庫區歷經多年形成的社會關系網消失，局部社會區域內的各種社會關系和構成要件被迫解體并強制性地被進行人為的重組，鄉村原有的社會文化生態圈和社會支持鏈斷裂，文化特征、傳統勢力及潛在的互助作用急遽減弱。按照托瑪斯(Thomas)、茲納尼茨基(Znaniecki)的生命歷程理論，事實上已融入“三峽庫區大遷移”的移民很難走出“一定時空中的生活”。相對于經濟結構的重建，三峽庫區區域人文社會功能再造和社會關系重構、社會重組將是一個更為艱難歷程。在大遷移中移民的適應有三個層次:一是生產生活的適應;二是人際關系的適應;三是心理的適應。心理適應包括心理融合、“我群感”和“歸屬感”等眾多的內容。對于舉家告別故土的移民來說，他們將要面對的是一種全新的生產、生活和生活交往方式。在外遷中其它困難大致都可以通過外部干預逐漸化解，唯獨這種與遷俱來的“安土重建、故土難離的離愁”則在很長一段時間內都很難消失。三峽庫區移民搬遷后庫區社會重組和社會結構重建將是一個漫長的過程。也許部分移民回流、返遷和上訪等或許會終其一生。對于三峽庫區百萬大移民的幫扶和安撫工作還遠沒結束。對此，我們要有充分的思想準備。

2.非自愿移民是三峽庫區社會問題的癥結

三峽庫區移民搬遷是在政府行政干預下，以“國家行動”名義進行的強制性移民，集被動性、賠償性、計劃性、整體性等于一身。移民搬遷是無條件的，但就他們本身而言卻并非必需的。三峽移民搬遷安置工作前后實施了十多年。隨著時間的推移和社會主義市場經濟體制的不斷完善，有些政策條款已不適應新時期的新變化。用現在市場經濟的眼光回頭來重新審視和衡量，庫區移民遺留問題的緣于計劃經濟與市場經濟的沖突。由于建設周期長，三峽工程建設實際上經歷了兩個不同的歷史時期。其一，三峽工程開工時仍處于計劃經濟時期。其二，三峽庫區大規模移民主要集中在大江截流后，是在我國市場經濟主體地位已基本確立條件下完成，可以說已處于市場經濟時期。在這兩個時期工程的社會背景已發生了巨大變化。不同歷史時期帶來的沖突可描述為:“計劃經濟時期搞的庫調(作為補償依據的庫區淹沒損失調查)，市場經濟時期搞的補償”。移民問題在三峽移民政策制定之初只是工程建設中一個附帶的局部性問題。而大規模移民的時時候，卻忽視了建庫的初始條件已經發生變化這一現實，沒能很好地調整相應政策。移民過程本身就是對移民利益進行重新分配的過程，它直接關系到每個移民的實現利益和生產生活前景。我們曾過多地指責移民的“依賴心理”、“‘等、靠、要’心理”是消極的心態［13］。其實，應承認移民心態受市場經濟影響發生變化的必然性和合理性。

從移民的角度，他們認為舉家搬遷就是和國家與社會進行一次權利的交換，搬遷后生產生活的一切問題理所當然應由政府解決。對于原生性貧困，庫區的移民不會怨天憂人，他們或者依靠老城區半壁店面就能謀生，或者依靠半畝不厚田自得其樂，過著簡單快樂的生活;很多移民搬遷前在經濟上很獨立，并不依賴政府和集體，在政策允許范圍內，依靠自己的勞動獲得收入;但是，一旦你打破了他平靜的生活，使他們失去了謀生的土地和場所，挈婦將雛，遠離故土，對不起，他們可能會將所有的結果歸因于你。這是我們認識和解決三峽庫區社會問題的前提之一。

3.“介入性貧困”是引發三峽庫區社會問題的重要原因

水庫工程移民具有強制性、離鄉的被動性以及由此產生的要求合理性。搬遷給移民造成的損失有直接的與間接的，有形的與無形的，中間的與最終的損失。非自愿移民的貧困與普通農村貧困不同，移民搬遷之初，在接受“舍小家、顧大家、為國家作貢獻”政治動員的同時，得到動遷政策提供的一定量經濟補償(貨幣補償)，但是早期貨幣化安置效果并不理想。相當一部分人搬遷后，一次性安置資金用完后，靠低保過日子，形成一批新的低收入弱勢群體。由于外部力量的介入，即政府強制的非自愿搬遷使得移民的物質資本、人力資本和社會資本的積累能力以及就業和經濟發展能力部分受損。正是因于工程搬遷導致的介入性貧困引起了很大一部分移民的貧困①我們將這類由于外力加入而導致個體能力受損所引發的貧困定義為介入型貧困。。移民在搬遷后，原有的生產方式和生活發生變化，引起生活質量下降和貧困化率升高，從而和誘發了較多的社會問題。移民“因遷致貧”是直接導致三峽庫區社會問題產生的重要原因之一。

4.刻意地“去移民化”不利于三峽庫區的全面發展

有人認為，工程竣工后應淡化移民概念，甚至還有人反對三峽后續工程的提法。認為“作為一個獨立工程來講，三峽工程承擔的是有限責任，不是無限責任”。確實任何一個工程都是有限的，但是作為一個國家項目來講，牽涉到上百萬人背井離鄉，三峽工程必需承擔的卻是全部責任。我們反對以工程結束、有限責任等理由“去移民化”。從國家層面來講，對移民的未來負責，這將是一個長久的歷史責任。

筆者也不同意有人提出“讓移民這個稱謂消失是解決移民問題最成功標志”的說法［14］，其實項目成功的標志沒有什么實際意義，僅在形式上否認移民問題，庫區社會問題這些具有危害性的客觀事實并不會因此而不存在，移民問題不會因為你不承認而消失。有意的淡化只能是掩耳盜鈴。因此承認和強調三峽庫區非自愿移民的屬性在今后較長的一個時間內依然是一個不可逾越的話題。

五、解決三峽庫區社會問題的思路和對策

三峽庫區社會經濟結構質的特殊性，決定了三峽庫區社會問題的特殊性，在解決這類問題時，需要采取特殊的思路與方法。

1.明確三峽庫區發展思路，建設國家級生態經濟特區

建立國家級生態經濟特區或者國家環境保護區和重點生態功能保護區，是推動庫區社會經濟可持續發展的一種理想載體與組織形式，是庫區國民經濟系統重構的動力和活力的源泉。(1)堅守以生態環保為中心，以市場為導向，以效益為核心的發展原則，編制國家級生態經濟特區的規劃實施方案，建成生態意識濃厚，生態經濟、生態服務、生態文化相統一的經濟特區。(2)構建符合社會經濟發展需要的政策體系，用特殊政策鼓勵和允許三峽庫區部分區縣“有所為、有所不為”，應讓“不修路、不架橋，不打破原有生活環境和生存方式”可能成為庫區部分縣域經濟社會發展戰略中的一種自主選擇。從某種意義上講，庫區腹地某些地區的暫時不發展可能是最好的發展。(3)“盡快劃定一定面積的區域，將庫區腹地某些縣列為完全限制開發的地區;明確絕對只能走發展生態經濟之路”。從國家政策層面要讓庫區腹地部分不具備發展工業條件的地區真正能“有所不為”，為庫區留一片綠色凈土，給子孫后代留下一汪碧水、滿目青山。(4)實行嚴格的土地用途管制，嚴禁生態用地改變用途。建議通過創設土地發展權(land development rights)來補償庫區限制開發區和禁止開發區的土地所有者①土地發展權是從土地所有權中分離出來的一項物權，是所有權人將自己擁有的土地變更現有用途而獲利的權利，國外廣泛用來調節土地利益分配、保護生態環境等。參考:王永莉.國內土地發展權研究綜述.中國土地科學［J］.2007，(3):69－73.。

2.理順水庫管理體制，減低維護庫區生態的政治成本

鑒于生態安全的極端重要性，必須加強三峽庫區的管理工作，改變目前水庫管理運行機制和支持體系相對乏力的現狀。目前重慶市和湖北省都有各自的省級三峽水庫管理部門，恰如“九龍治水”，存在著多頭管理、趨利避責的現象。因此在2009年全國“兩會”上，33名渝籍委員提交了“建議進一步加強三峽庫區后續工作”聯名提案，發出在三峽工程完工后改“三建委”為“三管委”的強烈呼聲［15］。

對此，我們設計了四種方案:其一，在三峽工程全部工程結束后，不要削弱對三峽工程的領導，從國家層面將“國務院三峽工程建設委員會”改為“三峽工程管理委員會”(可簡稱“三管委”)，作為國務院常設機構，專司統一領導，保護治理之職能。其二，與國家級生態經濟特區設計相適應，從區域管理層面，設立三峽庫區綜合性水庫管理機構——長江三峽生態管理局，同時賦予其行政許可、行政執法方面的綜合的職能。其三，利用現有工作基礎，建立和完善長江流域綜合協調機構，加大流域和三峽庫區的綜合治理。其四，結合行政區劃調整，建立“庫壩合一”的管理體制。

目前建立“庫壩合一”管理體制的條件還不成熟。我們傾向于最好采用第一方案。從減低維護三峽生態政治成本的角度，這有利于保證庫區管理的整體最優。國家“三管委”至少應有三項職能:一是保護和建設庫區生態環境，指導庫區森林保護、水土保持和綠色長廊建設，加強水土流失治理工作;二是開展庫區地質災害防治、監測和預警工作;三是開展移民后期扶持工作。國家保護三峽的專項資金應由“三管委”統一管理使用。

3.以《三峽工程后續工作規劃》實施為契機，補償移民歷史欠賬

近日，《三峽工程后續工作規劃》已經國務院批準實施。其主要目標是:到2020年，移民生活水平和質量達到湖北省、重慶市同期平均水平。應以《三峽工程后續工作規劃》的全面實施為契機，推動區域經濟持續快速發展。(1)利用國家轉移支付政策，加強對三峽庫區的對口扶持，改善移民生產生活條件，進一步增強移民生存與發展能力。(2)利用后移民期庫區處于各類優惠政策“洼地”的時機，最大程度發揮國家三峽庫區優惠政策的積極作用，償還和補償歷史欠賬，堅持“穩定為先、發展為本、移民為重”的工作思路，以全面落實移民政策為依托，以解決移民合理訴求為著力點，徹底解決政策性遺留問題。(3)在處理移民遺留問題過程中，堅持從移民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題著手，切實解決事關移民群眾切身利益的突出問題。(4)致力于把移民工作為重為先的思想貫徹到后移民期各項工作中，集約各方優勢，整合各方資源，在全社會營造關心移民、愛護移民和支持移民的良好氛圍。

4.以新的移民分類基礎，對庫區社會問題進行綜合治理

在地方政府行政職能中，將解決問題的方法途徑作為一種正式的組織行為作出制度安排，為庫區社會問題的綜合治理提供制度保障。(1)以新的移民分類基礎，設計對若干重大社會問題進行全方位干預的新模式，突出重點，集中力量全力解決突出社會問題。(2)按照市場經濟原則，在中央政府、地方政府和移民群體之間的博弈中，尋求動態平衡點，防止形成過分強烈的“路徑依賴”。(3)特別關注特困移民群體，廣泛開展扶弱濟困、定點幫扶、獻愛心送溫暖等活動，妥善解決移民群眾教育、社保、就醫等實際生活中的具體困難。(4)以發展有帶動作用的產業、解決就業為重點，以大下訪、大接訪、大走訪化解老案、積案為基本形式，加強對庫區移民利益訴求的疏導，避免移民群眾的怨氣形成危險的“堰塞湖”，防止社會問題滋生和蔓延。(5)對“正常回流”和“非正常回流”作出區分。將來在必要和可能的情況下對少部分回流移民放開戶口限制，或進行重新安置①“正常回流”屬于自愿回流，"非正常回流"最大的特性是被迫回流。。(6)建立三峽庫區移民檔案專庫。對三峽移民以來所形成的檔案整理成為三峽移民檔案資料，全部接收進入專庫。

5.選擇恰當形式，逐漸放開有關三峽問題的議題設置

自三峽工程建設以來，國外對三峽庫區百萬移民和生態環境多持懷疑態度，這也成為我們宣傳上的禁忌。其實，如同面對西方國家慣常打的“人權牌”一樣，回避是不能解決問題的，終究必需面對。針對海外媒體對大壩有可能存在的問題、對生態與環境的影響的質疑，正面的回應是必需的，這一方面我們已有成熟的案例［16］。進入后移民期后，應主動地放開媒體有關三峽問題議題的設置和媒體對三峽問題的報導，采取不回避問題和矛盾，部分地、逐漸地“解惑”，慢慢地釋放來自國際社會壓力。通過系統化脫敏，即去掉政治化敏感性，把庫區問題引起的負面效應和消極影響降低到最低限度。直面問題、解決問題，掌握話語權。如今，“自然三峽”已變為“工程后的三峽”，在后移民期是讓世界了解新三峽，重新認識新三峽的時候了。

6.建立三峽庫區社會穩定風險評估制度和社會問題監控系統

社會穩定風險評估就是通過統計分析，在危機發生之前及時察覺、預告有關跡象，以報告社會事件“在某一區域內一定條件下達到某個概率或某個區間的”的可能性，為政府決策提供幫助。目前三峽庫區社會穩定風險評估主要集中在“移民社會適應性”、“移民社會心態環境”、“社會穩定形勢總體判別”、“穩定狀況的動態演化趨勢”等方面［17］。主要內容有，庫區社會穩定性未來走勢如何;可能受其影響的群體和地區;應該特別注意哪些問題;如何規避相應的風險和減少損失。(1)建立社會穩定風險評估系統。在“十二五”期間拓展“三峽庫區風險評估與預警示范平臺”建設，在此基礎上建立社會穩定風險評估工作平臺和社會矛盾預警預測和監控系統，對三峽庫區社會穩定與安全形勢和進行預測分析。(2)建立庫區安全穩定情報協作機制。統籌建立庫區各區縣、重點行業社會安全跟蹤網絡和信息體系，完善信息收集、報送、分析制度、安全穩定常規管理制度，對排查到的穩定隱患進行逐件登記，建立臺賬，對各種數據進行集成和利用而和完備的后續加工，建立相關數據庫，形成一個完整的網絡體系。(3)建立庫區社會形勢分析聯席制度，并將其演變為一項常規性工作，加強對三峽重慶和湖北庫區各區縣及其重點部位維穩形勢的判斷，確保庫區的政治穩定和社會安定。(4)創新庫區維穩工作思路。三峽庫區社會矛盾預警預測監控系統可采取平戰結合的管理體制，必需喚醒各級行政部門的“預警”職能，可充分利用各區縣公安、國安系統現有的預警網絡平臺，增加社會心理監測和社會沖突評估的職能，定期對各種社會心態進行分析、預測，同時探索更為廣泛的社會問題的識別和評估研究，為三峽庫區后移民期社會問題治理提供新的思路。

［1］孫元明.三峽庫區“后移民時期”的概念、定義及其意義［J］.重慶行政，2010，(1):12－13.

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［4］費孝通主編.社會學概論［M］.天津:天津人民出版社，1984.

［5］“返流”移民生產生活現狀課題組.“返流”移民生產生活現狀調查報告——基于巫山、云陽、萬州地區探究［Z］.第十二屆“挑戰杯”全國大學生課外學術科技作品競賽重慶區參賽作品.

［6］李威威.三峽庫區移民信訪工作.三峽總公司:中國三峽建設年鑒［OL］.http://www.ctgpc.com.cn/annual/view_info1.php?mNewsId=14528.

［7］粱福慶.三峽工程移民信訪工作研究［J］.重慶三峽學院學報，2010，(4):7 －11.

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