災區水資源污染治理對策研究

江阿源

摘 要：現有的水資源保護法律制度基本上可以使各項水資源保護活動做到有法可依，但由于近年來地震、洪水以及其他的不可抗拒的天災之發生，現有水資源保護法律制度顯現出其相應缺陷與不足。本文便在現有水資源保護體制不足的基礎上，從立法和道德兩個層面提出了針對災區水資源保護的相關建議。

關鍵詞：災區；水資源；法律制度

水資源是極其寶貴的自然資源，給我們的生產和生活帶來了極大的恩惠，但隨著全球人口的大規模增加，城市化工業化的高度發展，水資源污染與水資源浪費問題越來越嚴重，加之近百年來地質災害頻頻發生，導致水資源短缺成了各國共同的難題。水資源危機不再是“狼來了”的故事，而是真真切切地威脅著人類的生存安全和經濟社會的可持續發展，如何有效的保護和利用水資源已成為世界各國共同的使命，而建立完善的制度保障體系是緩解水資源危機的根本途徑，其中尤為重要的是構建和完善保護水資源的法律制度。當前，我們面臨嚴峻的水資源問題，保護水資源已成為人類緊迫的任務，為此不少國家制定了一系列法律法規規范水資源的開發與利用，以防止其遭受污染與破壞。《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國環境保護法》、《城市節約用水管理規定》以及《取水許可和水資源費征收管理條理》等諸項法律法規的制定標志著我國水資源保護已經開始走上法制化的道路， 2011年發布的《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》，是新世紀以來中央關注“三農”的第八個“一號文件”，也是新中國成立62年來中央文件首次對水利工作進行全面部署。為使法律真正起到作用，除需不斷完善水資源司法和執法體系之外，對諸如地震、洪災等自然災害對水資源不利影響的深入思考和研究也是構建我國水資源保護制度的重要因素之一。

一、天災對水資源的影響

說起天災，汶川地震不可不提，其破壞程度之劇烈，波及區域之廣泛，實屬歷史罕見。地震對岷江上游地區脆弱的生態壞境造成了巨大的破壞，其中，對水資源的影響尤為嚴重。而今年9月份以來，我國陜西、四川、河南等省又連續遭遇較強降雨。根據新聞的報道，截至目前，已經造成了四川、陜西、河南3省遭受嚴重洪澇災害，受災人口1229.4萬人，因災死亡57人，失蹤29人，緊急轉移安置121.4萬人；農作物受災面積650.6千公頃，其中絕收50.8千公頃；房屋倒塌12.9萬間，直接經濟損失172.7億元。而筆者的家鄉達州渠縣更是災情慘重，沿江地帶一片汪洋，縣城幾成孤島，到處一片澤國。從2004年以來，8年遭遇了4次洪災。渠江三匯站更是出現了100年一遇的超歷史實測記錄的最大洪水。

在汶川地震發生之前，岷江上游的總體水流量本已經在逐年的在不斷減少。加之岷江上游是阿壩州工業核心區，現有的許多水電、造紙、機械、冶煉、化工企業每年排放的大量廢水、廢氣與廢渣，已經使得該地區的水資源已經具有了相當的隱憂，并且有逐漸惡化的趨勢。而四川流域的水資源筆者從小到大用肉眼都可以看到，雖然投資在不斷加大，設備在不斷更新，但是家鄉的河流仍然在不可逆轉的日趨污濁和減流。而這些地震、洪水等災害發生之后，水資源的情況更是讓人不得不重視。一方面是大面積的積水因為缺乏流動性，所以很容易被生活垃圾、污水和動物尸體所污染。另一方面，有些地區存放有化學品、危險品等物質，因為地震引起的滑坡與泥石流，這些危險物質會流入附近的水體，改變水質情況，造成水污染，并且水的流動性又將使受污染的面積進一步擴大。還有就是，在震后防疫過程中救助人員大量使用的消毒劑、滅菌劑，以及生活垃圾、生活污水和腐爛動植物等，也威脅著河流水環境質量和日常飲用水安全，產生水環境安全隱患，再加上震后的降雨，導致了大量綿遠污染物進入水體，給災區水環境和水資源帶來了嚴峻的考驗。

面對這樣一場浩劫，人們只有在不斷總結的基礎上才能認識到災難給我們帶來了怎樣的啟示，僅就水資源而言，汶川地震后該地區的水污染該如何治理？水資源危機給水源周邊人民生活帶來的經濟、民生危機應該由誰來解決和賠償？地震區的水資源如何才能得到更好的保護？這些問題都不得不引起我們的深思。

二、我國法律對水資源保護的現狀和不足

(一)我國現有水資源保護法律規定

對水資源進行有效且強力的保護必須以一系列制度的構建為前提，因此，在憲法基礎之上，國家和地方都制定了一系列有關水資源保護的法律法規，以確保各項水資源保護活動能夠在法律范圍內順利進行。以下以效力層級為序簡單展開水資源保護法律體系：

1、憲法

《中華人民共和國憲法》第9條明確規定：“國家保護自然資源的合理利用……。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，第26條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。

2、法律

我國現行的有關水資源保護的法律主要有《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國水土保持法》以及《中華人民共和國防洪法》等等。這些法律對我國的水資源保護問題基本做出了全面的規定。尤其是2002年，我國在吸收十多年來國內外水資源管理新經驗、新理念的基礎上制定頒布了新的水法。該法突出并強化了水資源的統一管理，規定了建立水功能區劃制度、排污總量管理制度、節水制度和超計劃用水累進加價制度和水法貫徹實施的監督檢查制度等。這些新的規定和新的制度，具有較強的科學性、針對性和可操作性。

3、單項行政法規

即國務院制定的有關合理開發、利用、節約和保護水資源、防治水害的規范性文件。如《建設項目環境保護管理條例》、《全國生態環境建設規劃》、《取水許可制度實施辦法》、《水利產業政策法》、《污染源治理專項基金有償使用暫行辦法》、《征收排污費暫行辦法》等。這些法規是水資源法律的進一步細化和補充，涉及到水資源的各個領域，內容多、覆蓋面廣，是我國水資源法制體系的重要組成部分。

4、地方性法規

各省（直轄市、自治區）人大制定相關地方性法規，如《江西省水資源條例》、《浙江省錢塘江管理條例》等。這些地方性法規的制定也能夠有效解決地方層級的一些重大水環境問題。

總而言之，我國現行水資源保護法律制度在一定程度上遏制了水資源的進一步惡化，緩解了我國因水資源破壞而引發的各種問題。然而，從總體看，這些法律制度與目前水資源面臨的嚴重情況相比顯得非常薄弱，不能滿足水資源保護的實際需要，且從立法角度而言本身也存在許多不完善的地方。尤其是在發生特大地震這種無法預料、無法避免且破壞力巨大的自然災害之后，我們的法律法規已明顯不能對這種特殊的破壞進行有效的治理并對有限的資源進行最大限度的保護。

（二）現有法律規定對地震區水資源保護之不足

《中華人民共和國水法》第3條明確規定“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農村集體經濟組織使用。”《中華人民共和國憲法》第9規定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；”《水法》還規定“國家水行政主管部門負責全國水資源的統一管理工作，國務院其他有關部門按職責分工，協助進行有關的管理工作。”但這些是對水資源管理權的規定，而不是對所有權行使主體的規定。現實中往往是各部門從各自管理的職能出發建立監督管理機制，不利于水資源的整體規劃和管理。由此可見，我國法律明確規定了我國水資源的所有權主體是屬于國家，但是沒有具體規定國家如何去行使其所有權。

我國《民法通則》中將所有權定義為“所有人依法對自己的財產享有的占有、使用、收益和處分的權利。”據此可知，水資源所有權指水資源所有人對水資源依法享有的占有、使用、收益、處分的權利，集中體現了水資源權利、義務和責任的統一。在筆者看來，國家作為一個特殊的民事主體，其對水資源的所有權的享有是無可厚非的。國家通過立法保留了水資源的所有權，同時把水資源的利用權(使用、收益、處分等權能)通過制度安排授予社會，這就為國家開發、利用和治理水資源提供了全面的合法性基礎，預示著國家將承擔保障社會公平、維護自身權益、保護用水安全、以及消除自然災害對水資源造成不利影響等義務和責任。這也就是筆者想要強調的權責義相統一的觀點。

可是我們回頭來看我國的相關法律法規：《中華人民共和國環境保護法》第41條規定“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。完全由于不可抗拒的自然災害，并經及時采取合理措施，仍然不能避免造成環境污染損害的，免予承擔責任。”《中華人民共和國水污染防治法》第85條規定“因水污染受到損害的當事人，有權要求排污方排除危害和賠償損失。由于不可抗力造成水污染損害的，排污方不承擔賠償責任；法律另有規定的除外。”以上兩個法律條文是關于水資源污染的法律責任承擔的表述，我們可以清楚的看到，因不可抗力造成的污染我國法律一般是采取的免除責任的形式，那么，地震和洪水作為最典型的不可抗力，尤其是世所罕見的汶川大地震，其對水資源的嚴重破壞和污染極大的影響了周邊廣闊地區人民的生活、生產用水和企事業單位的工業用水，不論是對經濟、生活，還是對環境都造成了難以彌補的損失，更不利于千秋萬代的可持續發展。那么這么一筆損失應該由誰來買單呢？

按照我國現行的法律法規來看，水污染的責任人應該就是實施具體污染行為的行為人或有排污義務的排污方，但是對于天災，是沒有實施行為人的，但是損害結果又是真實存在且巨大的，按照“誰所有誰管理”的簡單的傳統觀點，是應該由其所有人，即國家來承擔起包括排污和重建以及受災群眾和企業的賠償在內的一切責任的，并且明確的寫入我國水資源保護相關法律，并由水資源所在的行政區域政府負擔起具體各項措施。有些學者認為，水資源歸國家所有，國家應承擔侵權責任，對災民進行賠償，這樣將導致國家承擔過重的賠償責任，并且作為侵權責任的承擔方也有損國家形象。但筆者認為，鑒于天災的不可預料性和巨大的破壞性，由政府代表國家承擔水資源的這種所有權下的相應責任安排有助于國家在災害發生后快速反應，及時治理水資源污染問題，對遭受災害破壞的水利設施能夠提供足夠的資金進行重建與維修，最大限度的保障國計民生不因地震災害受到嚴重影響，而這也正是國家對水資源享有所有權的體現。這種責任應該不同于救助和經濟支援，而是國家實實在在的承擔起一個責任人的全部負擔，盡其最大努力將災區的污染水域進行合理的處理，通過撥款和調撥專門技術人員等方式完成包括排污、水利設施重建等一系列工作，盡量使受污水源、周邊水環境以及附近群眾和企事業單位的正常用水回復到災難發生之前的狀態。

三、關于災區水資源保護的建議

（一）填補法律漏洞，完善法律規制

通過筆者之前的論述，可以發現，我國現行法律對特殊情況下水資源的保護是不夠全面的，尚需完善。尤其是在世所罕見的汶川大地震發生之后出現的種種以前未被重視的水資源保護問題漸漸引起了大家的重視。而法律作為最有力的、最規范性的手段，我們將災區水資源保護相關措施寫入無疑是最具有保障力的。

首先，最為重要的就是在《水法》和《水污染防治法》以及水資源保護中明確規定對于震后水資源破壞的責任承擔者及承擔責任的限度，包括三個層面：

第一是完全由天災引起的水污染，比如山體垮塌、泥石流、動植物腐壞造成的水污染以及地震對水利設施的破壞等，此類損失由國家承擔包括排污、重建、賠償等全部責任。當然不僅僅限于地震，而是所有的自然災害引起的水資源污染都應該成為法律規制的內容；

第二是災后的人為污染，包括在重建災區和防疫工作的進行過程中造成的生活垃圾、建設垃圾、醫療垃圾對災區水資源的污染等。此類污染應該嚴格遵循“誰受益誰治理”的原則性思路由接受救助的災區政府承擔整治清理的全部責任；

第三是人為和自然原因相結合的污染情況，舉個簡單的例子，比如地震將某礦區震垮，礦石落入附近水源將其嚴重污染致使之不能供正常使用，這種情況，筆者認為，應該根據《民法通則》第132條的規定：“當事人對造成損害都沒有過錯的，可以根據實際情況，由當事人分擔民事責任。”以及《中華人民共和國侵權責任法》第24條的規定：“受害人和行為人對損害的發生都沒有過錯的，可以根據實際情況，由雙方分擔損失。”因此，筆者認為由國家和礦區的使用權人共同承擔公平責任是值得考慮的做法。

其次，也是筆者需要強調的，對水資源的保護和救助應該是廣義的。水資源理應包括我國國土范圍內的一切地下水和地表水，不管是群眾居住地的生活或工業用水源，還是無人區的湖泊河流，都應該得到一視同仁的對待。因為水是具有流動性的，源頭污染了，整條河流和流域都會受到嚴重影響；湖泊污染了，整個土質乃至周圍的植被、生存的動物和自然環境都會出現潛在的危機，一天兩天不明顯，一年兩年就會將惡果活生生的顯示在人類面前。所以，無人區的水資源不管要管，還要管好；從立法層面來看，可以做出這樣的有區別的規定：生活區、工業區以及河流上游的水資源一旦污染，其治理是刻不容緩的，理應放在第一位，而無人區的水資源污染也必須由當地政府承擔一切責任，但整治時間相對于前者可以暫緩。

（二）加強法制教育，提高道德素質

水是生命的源頭，尤其是在這個水源污染嚴重，水資源嚴重匱乏的時代，應該賦予水資源極大的重視和保護，拯救水資源就如同拯救人類的生命一樣刻不容緩。可是當前很多地區的人們都并未引起重視，浪費和污染的現象隨處可見。可見我國對于水資源保護的宣傳和教育的力度還不夠，人民普遍的文化思想素質還沒達到域外一些國家的高度。

汶川大地震發生后的一系列用水緊張的情況可以給世人敲響警鐘，甚至因此而發生過以下活生生刑事案例：位于四川省廣元市朝天區大灘鎮橫梁村七組的權家灣水溝，當地的人們多年都是在該水溝用塑料管引流供給生活用水，在經歷“5.12”地震之后，這個水溝再也沒水了，人們不得不從離此不遠的另一溝溝頭取水。可是，這個小溝的出水量根本不夠當地人們的飲用水之需，再加上災后農房重建，需水量更大，當地的人們為引用水問題多次發生糾紛。2009年1月21日中午，村民徐廷文與妻子何金蓮與被害人徐子亮為接水管發生爭執，徐子亮用磚刀戳傷何金蓮額頭后又持磚刀追趕徐廷文，追趕中，徐廷文拿起石頭返身擊中徐子亮的頭部，徐子亮當即倒地。事后，徐廷文到當地派出所主動投案自首，而徐子亮在醫院治療19天后搶救無效死亡。案子是真實的，災區水資源的匱乏也是真實存在的，它告訴我們除了加強自身的法制道德修養避免慘案發生，除了國家和政府對水資源的保護和整治之外，還應該做的便是學會對有限的水資源節約與管理。難道非要發生如此惡性的事件之后我們才知道警醒？世界缺水，中國缺水，城市缺水，人類需要從自己做起，不要等到無水之日才明白其重要性。

我們再來做一個對比，此次日本大地震后，有友人在場親歷，回國后轉述，在地震的時候，他與其他市民疏散到廣場上，所有群眾均都是安靜地坐在地上并顯得很慌張，震完了大家各歸各位，廣場上沒有一個垃圾；而在汶川大地震后，除開地震后建筑垃圾，即建筑物倒塌或拆除后所產生的混凝土塊等，隨處可見的便是災區人民和救助人員隨意拋放的生活、醫療垃圾等等，對本已經傷痕累累的河流、水域造成了嚴重的再次污染，使得清理工作更加艱巨，而這些再次污染是完全可以人為避免的。

水資源的重要性自古以來便有有識之士不斷強調，《禮記》有曰：“土敝則草木不長，水煩則魚鱉不大”；《淮南子》有說道，“欲致魚者先通水，欲致鳥者先樹木”； 唐朝魏征《諫太宗十思疏》之中也有這么一句“求木之長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源。” ——因此，筆者通過盡自己綿薄之力呼吁當今社會各界人士，繼續傳承護水惜水的優良傳統，培養護水意識和警覺性，努力提升自身道德水平，保護水資源，功在當代，利在千秋。

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