國土問責折射地方財政失衡

王全寶

從根本上解決土地違法問題，一方面要調整土地政策，解決對土地出讓金的過度依賴；另一方面要加大責任追究力度，既治標又治本，才能明顯轉變土地違法現狀

7月7日下午，國土資源部聯合監察部正式通報2009年度地方違反土地管理法律法規的處理情況。

多達73人的官員問責名單并未給這場持續一年多的問責行動帶來更多掌聲，公眾對此次問責“層級過低”，“處罰過輕”的質疑不斷。有媒體評論稱，“溫柔問責，是我們更大的災難”，土地違法應該依法懲處，而不能用“政紀黨紀或者行政處分”代替。

與輿論的激烈反應不同，學界對此保持了冷靜。中國憲法學研究會副會長、中國政法大學法學院副院長焦洪昌稱，土地問題比較復雜，涉及中央和地方的財政關系，在加大土地督察力度的同時，地方財政失衡問題也應得到關注。

在研究者看來，問責背后折射的是當前中央與地方圍繞土地問題的糾結，而如何調衡地方土地財政才是比問責更為緊迫的任務。

問責“雷聲大雨點小”？

2009年度土地衛片執法檢查責任追究通報顯示：全國共有2個設區市、29個縣(市、區)政府的主要負責人和分管負責人共計44人受到紀律處分；2個設區市、26個縣(市、區)國土資源主管部門負責人共計29人受到紀律處分。

被問責官員中不乏廳級、副廳級官員，例如安徽省巢湖市時任市長宋國權被行政警告、巢湖市時任分管副市長洪曉建受到行政記過處分，山西省大同市副市長郝月生也被行政記過。

但問責名單仍舊引發公眾熱議。73名官員無一撤職被認為“問責不到位”， 問責主要集中在三、四線城市的官員，鮮見一、二線城市官員，也被認為“打蒼蠅不打老虎”。

這樣的結果似乎出乎官方的意料，國土資源部有關負責人在接受媒體采訪時解釋稱，73名官員分別受到行政記大過、行政記過、黨內警告、行政警告等紀律處分?！皼]有被撤職并不意味著問責不到位。主要原因是還沒有到該撤職的程度。”

問責的另一個特點也被公眾注意，從國土資源部督察的土地違法違規案件處理情況來看，大多是處理地方行政負責人，鮮見對黨委負責人進行追究。

而此前的5月31日，國土資源部在通報2011年第1季度“12336”國土資源違法違規線索和信訪受理情況時透露，通過對這些舉報分析，發現地方政府主導、支持、默許下的非法擴張用地增多。

中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學院教授汪玉凱認為，這些土地違法行為的背后，有的雖是地方政府的決策，但或多或少地有黨委的支持，有的可能就是黨委的決策，政府只是執行。

汪玉凱認為，查處地方政府土地違法問題時，只追究政府方面的責任人，而不追究黨委方面的責任人，起不到震懾作用?！霸斐蓻Q策者不承擔責任，執行者承擔責任不公現象，不能讓問責黨委負責人成盲區”。

首度問責“一波三折”

從去年6月份開始，就有媒體曝出國土資源部問責時間表：7月督察、8月約談、9月問責……但直到去年10月，約談和問責并沒有如期到來，土地問責曾一度被質疑要“爽約”。

去年12月16日，國家土地總督察徐紹史在京約談違法用地較為嚴重的12個縣市政府主要負責人，土地問責也在當天正式啟動。社會輿論對國土部 “爽約”的質疑暫告一段落。

但此后的一段時間內，問責結果遲遲不出再次令公眾擔心首次土地問責是否會不了了之。

國土資源部執法監察局局長李建勤解釋說，首次問責是依據2009年度的衛片執法檢查結果展開的，要一一核對的是全國2859個縣的海量數據，國土資源部和監察部都有各自不同的工作內容。

首次國土問責在經歷“一波三折”的同時，地方土地違法違規仍在繼續，并且有加重趨勢。

7月7日，國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史透露，今年上半年土地違規違法宗數、面積，包括耕地面積不同程度有所反彈?？傮w看，東部和中部違法違規情況有所下降，東部、中部相對欠發達地區違法違規出現反彈，企業違紀違規用地較為突出。

實際上，即使是在此輪國土問責行動期間，地方政府違法批地的案件屢見不鮮，甚至有的官員升遷后，才發現其原任職時違法批地的情形。

去年5月，國家土地督察成都局對簡陽市土地例行督察后，發現簡陽市政府在土地管理方面存在的問題。簡陽市委原副書記、市長段成武因違法批地遭國土資源部通報，而后被調離。隨后出任資陽市財政局局長，10月30日，資陽市委宣傳部發布通報稱：段成武被再次免職。

通過對有關責任人違法情形的分析，汪玉凱認為，由于問責機制不完善，很多官員還是抱僥幸心理，認為自己并非中飽私囊，是為了地方發展，因此常會爆出“官員先升遷后罷免”的情形。

2011年7月7日，在公布問責官員的同時，監察部副部長郝明金指出，當前地方政府土地違法有兩類新動向：一類是一般性項目違法占用耕地宗數多、面積大，違法占用耕地比例達到15%以上；另一類違反國家產業政策，亂上“兩高一支”項目等嚴重違反土地管理法律法規等情況。

除此之外，郝明金還指出，有些地方的國土資源管理部門作為專職土地監管的主管部門不同程度存在不及時制止和報告，不及時立案查處，不依法作出處理等監管不利的問題，對當地違法占用耕地宗數多、面積大、比例高，土地管理秩序混亂負有直接責任。

“睜一眼閉一眼”的背后，折射基層土地管理部門的現實尷尬。今年4月15日，廣東省廉江市國土局副局長何耘韜因涉嫌違規發放土地證而被逮捕，被控玩忽職守罪。對此，何耘韜表示委屈，聲稱他最終簽字同意是因為“頂不住上級部門壓力”，其家人甚至上網發微博為其鳴冤求助。

在看守所被關了45天以后，何耘韜于5月25日被取保候審，翌日廉江市檢察院撤銷訴訟。

“違規事件大量出現在三、四線城市，跟上頭有關系，如果沒有領導的批示，基層也不敢這么實施，所以對上面領導的責任還需進一步細分。”汪玉凱說。

財政失衡

在加強土地問責的同時，改革地方財政失衡現狀被學界解讀為解決土地問題的根本之策。

國土資源部最新統計顯示：今年上半年,在東中部地區違法用地面積同比下降情況下,西部地區違法用地面積同比上升50.6%,違法用地反彈形勢嚴峻。

問責之下，違法用地為何反彈？在國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長肖金成看來，土地問責除了專項治理風暴外,還離不開財稅體制改革的深化。解決地方財政對土地財政的依賴才有望制止土地違法違規的怪象重現。

只有改革以土地財政為主導的財政依賴模式，否則難逃“違法——問責——再違法”的怪圈。汪玉凱說。

7月10日，央行貨幣政策委員會委員、國務院參事夏斌在媒體撰文指出，土地財政問題事關重大，中央政府必須拿出勇氣，結合財政改革和國有企業資本預算改革，通盤考慮稅制改革。

4月19日，國土資源部黨組成員、國家土地副總督察甘藏春在發布2010年度國家土地督察公告時稱，中國的土地財政主要依賴擴大新增建設用地規模，通過土地的出讓來獲取收益，地方政府主要的建設資金來源于土地出讓收入，這樣客觀上促使了多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地，犧牲了子孫后代的利益。

為何土地違法屢禁不止，憲法學者焦洪昌認為，這與地方財政失衡導致各級政府過分依賴土地財政不無關系。

焦洪昌稱，盡管現在地方政府GDP崇拜有所改變。但考核一個地方經濟發展最后還要看經濟總量和財政收入。“財政收入靠稅收，稅收靠企業，而興辦企業就需要用地，最終促使地方政府違法批地?！?/p>

同樣，汪玉凱也開出了藥方，從根本上解決土地違法問題，一方面要調整土地政策，減少對于土地出讓金的過度依賴；另一方面要加大責任追究的力度，既治標又治本，這樣土地違法問題才能明顯轉變。

（實習生婁艷雪對本文亦有貢獻）