完善福利制度戰勝貧窮

政府與社會組織合作，應是未來解決扶助相對分散的貧困人口的基本模式

11月的最后兩天，中央扶貧開發工作會議在北京召開。輿論廣泛注意到會議的一個決定：將農民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準，比之前標準提高92％。此外，這次會議還有另外一些變化值得關注。

一個國家是否體面，不取決于它有多少億萬富翁，而取決于它有多少貧困人口以及它為貧困人口做了些什么。對消除貧困，中國政府向來相當重視。整體的扶貧思路，其實發生過兩次重大變化。

80年代之前的扶貧模式是，政府對少數貧困人口實施生活救濟，對邊遠落后地區輸送物資，進行外部支援和財政補貼。

70年代到80年代初，主要依賴聯產承包等制度的整體制度變遷，中國有大量農民脫貧，溫飽線之下的貧困人口從2. 5億人減少到1. 25億人。

針對此一制度變遷后區域發展不平衡問題，大約從1984年開始，政府轉而實施開發式扶貧戰略，扶貧與區域經濟發展、農村生產經營體制改革聯系起來，通過直接的利益掛鉤、調動農民勞動積極性，并且用發展生產、擴大就業和增加收入來緩解農村貧困。農村貧困人口因此從1. 25億人減少到2010年底的2688萬人。

制度變遷和扶貧式開發本質上都是政府創造條件，讓農民致富走出貧困狀態。這些致富式扶貧措施發揮效用是有一些前提的，即貧困人口比較集中連片地分布在某些地域，扶貧政策主要瞄準一個地區。這些地區通常是縣，具體而言，就是政府確定的國家級貧困縣，或者2001年后所說的國家扶貧工作重點縣，約600個。中央、省、市政府主要通過產業開發優惠、基礎設施建設投入等方式，推動縣域經濟發展。

在縣域人口整體較為貧困的前提下，這種措施的脫貧效率非常高。然而，近些年來，扶貧的經濟社會結構已發生了變化。借助市場擴展，借助優惠政策，不少貧困縣經濟已取得長足的發展，甚至成為經濟強縣，由此，大量人口脫貧。但是，仍然有少量人口處于貧困狀態。他們不再是成片分布，而是分散在廣闊地區內。目前，農村貧困人口占到農村人口的比重是2.8％，這些人口的分布是較為分散的。

這就給扶貧工作帶來了新的難題。因為，扶貧式開發重在推動區域經濟發展，并不能瞄準個別的貧困家庭。事實上，決策部門也已意識到這個問題，上世紀90年代中期開始，扶貧方針由以區域經濟發展帶動扶貧工作，調整為直接面對貧困村和貧困人口。但在具體實施中，這一點很難做到。直到目前，大多數扶貧資源是以縣為單位分配的，并由貧困縣政府支配。這也正是過去十年來，貧困人口大量減少而官方認定的貧困縣數量卻沒有相應減少的根本原因。

經過這些年的發展，瞄準區域的現行開發式扶貧模式已與當下貧困人口的地理、經濟、社會格局不相適應。事實上，在此格局下，繼續實施開發式扶貧策略，很可能擴大這些區域內的貧富差距：扶貧資源可能為這些區域的收入較高人群獲得，貧困人口則根本沒有條件利用。

正是針對這種局面，本次中央扶貧開發工作會議所確定的扶貧方針，尤其是高層講話所透露出來的方針，已發生較大變化。如溫家寶總理所說，要堅持開發式扶貧和農村社會保障兩手抓。首先，仍然堅持開發式扶貧戰略，但收縮目標，集中力量抓好連片特困地區扶貧開發攻堅。這是指將六盤山區等11個連片特困地區和西藏及四川、云南、甘肅、青海四省區的藏區和新疆南疆三地州作為扶貧攻堅的主戰場，并在武陵山片區率先開展區域發展與扶貧攻堅試點。另一方面，高層也強調，有效實現與農村最低生活保障制度的銜接，推動扶貧開發事業在新的歷史起點上創新發展。今后一個時期，國家新增社會保障投入要向農村尤其是貧困地區傾斜。新型農村社會養老保險明年要實現全覆蓋。

這一點切合于大多數地區的情形，也應當成為各級政府扶貧政策的重點。也就是說，目前的扶貧戰略逐漸納入到農村社會保障體系建設中，而相對貧困地區，則可以成為完善鄉村人口社會保障的試點地區。透過這樣的轉化，政府的扶貧資源可以更為集中地瞄準那些貧困人口，而且，可以推動政府職能的轉化。

貧困人口目前的地理、社會分布結構，也需要政府轉換扶貧思路，更多地讓社會自治性組織發揮作用，尤其是相對貧困地區的民間組織。這些自治組織可以方便地確定扶貧對象，也可以采取更為多元的扶貧策略，以滿足局部貧困人口的具體需要。為此，政府可以將一些資源通過競爭的方式分配這些自治組織。政府與社會合作，應是未來解決扶助相對分散的貧困人口的基本模式。