回歸民間方可重振慈善業

王全寶

8月26日，在第43屆南丁格爾獎章頒獎大會上，國務院副總理回良玉指出，慈善事業要深化改革，切實維護慈善公益組織的公信力。

中國紅十字會會長、同時也是全國人大常委會副委員長的華建敏則強調，中國紅十字會要進一步深化改革、創新機制，更加自覺接受社會監督，虛心聽取意見建議，不斷增強責任感、提升公信力，以贏得全社會的尊重與信賴。

此時距 “郭美美事件”發生已經兩個多月，中國紅十字會乃至整個中國慈善業因公眾和社會的質疑面臨空前的挑戰。

慈善組織如何改革？中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，中國慈善業應首先去行政化傾向，回歸其民間屬性，重新制定資源分配規則。

嚴冬降臨

8月24日，微博曝光內蒙古公益事業聯合會發“紅頭文件”，向張學友演唱會組委會索取270張免費門票，并配發了文件圖片。

事件引發了網友的強烈關注。網友質疑慈善公益組織此舉是打著服務弱勢群體的幌子，為自己謀福利。

6月以來，紅十字會“郭美美”、慈善總會“尚德詐捐門”、青基會“中非希望工程”等一連串事件引發公眾對慈善公益組織的強烈質疑。

楊團分析稱，從近期的一系列慈善危機事件中可見，這些被質疑的國內大多數公募性慈善組織或多或少帶有行政色彩，參照行政機關的標準運行并且在信息公開方面缺乏動力和壓力。

公眾質疑的直接后果就是慈善公益組織近段時間接受的捐贈大幅降低。

據媒體報道，河南省紅十字會7月份僅收到一筆捐贈物資，現金捐贈5295元；深圳紅十字會今年7月共有13項個人捐款，總額為5335元。相較于5月份的35人次50846.5元和6月份的28人次76134.5元大幅縮水；今年7月，北京市紅十字會接受社會捐款28筆，總計154404.86元。其中個人捐款8筆共7495元，較往年大為減少；該會2008年的月平均捐贈額124萬元、2009年為220萬元、2010年為756萬元。

民政部中民慈善捐助信息中心全國捐贈數據監測顯示， 3～5月，慈善組織接受捐贈總額62.6億元，而6～8月總額降為8.4億元，降幅86.6%。

民政部社會福利和慈善事業促進司副司長徐建的解釋是，從官方監測數據來看，社會捐贈總額并沒有下降，慈善機構接受的捐贈少了，但點對點的捐贈多了，“這說明社會公眾關注慈善的意識、參與慈善的行為都在高漲”。

但在學者們看來，在炎熱的夏季，中國公益組織經歷“嚴冬”已是不爭事實，只是不知道春天在哪里？

楊團認為，恰恰是由于行政化管理日趨嚴重，信息不透明，導致各種問題層出不窮。慈善組織“行政化”的傾向，主要表現為慈善組織大多依靠政府的支持組成，政府在慈善組織的管理、資金募集、人員組成等方面掌握主導權。例如，中華慈善總會主要是依托于民政部建立；中國青少年基金會是從團中央分化出來的；中國人口福利基金會脫胎于國家人口與計劃生育委員會等。

“這些慈善機構的主要管理人員是事業編制，內部采取行政管理的方式。”楊團說。

行政主導

楊團在進入中國社會科學院工作之前，曾經擔任過中華慈善總會第一任常務副秘書長職務，并且到社科院后也一直從事慈善方面的研究。

作為中國慈善事業發展20多年的見證者，楊團的直觀體會是慈善的屬性和做事的方式越來越官方化，慈善成為政府主導的社會公益事業。

解放初期，民間的NGO如“育嬰堂”“寡婦堂”等被看作是落后、反動的象征，在1950年代的社會主義改造中被接收或改造。

后來，在周恩來的操辦下，又由于紅十字會的國際地位和當時接收紅會時的承諾，紅會被保留下來，卻按照中國的方式“行政化”了。

改革開放初期，民間慈善漸起，但由于規模小，未獲政府“重視”。

在楊團的印象中，1998年長江大洪水，使政府開始重視起慈善組織在救災中的作用。1998年，僅“8·16”晚會，中華慈善總會就募集到資金3.6億，這極大地鼓舞了中國慈善事業。

受此促動，1999年，《公益事業捐贈法》頒布實施。

2001年1月，財政部、國家稅務總局和海關總署發出關于發布《扶貧、慈善性捐贈物資免進口稅收暫行辦法》的通知，對境外捐贈人無償向受贈人捐贈的直接用于扶貧、慈善事業的物資免征進口關稅和進口環節增值稅。

同年3月，財政部、國家稅務總局發出《關于完善城鎮社會保障體系試點中有關所得稅政策問題的通知》，對企業、事業單位、社會團體和個人向慈善機構、基金會等非營利機構的公益、救濟性捐贈，準予在繳納企業所得稅和個人所得稅前全額扣除。

與此同時，許多地方政府也制訂了一些支持當地慈善事業發展的政策。但就在1998年抗洪前后，政府機構改革，人員分流，很多退休以及在職官員被分流到慈善團體。

在2004年中共十六屆四中全會上，慈善正式進入中央文件。在社會保障一欄里，慈善事業和社會保險、社會福利、社會救助并列。

最初，慈善事業的定位還只是“政府工作的重要補充”，在這個文件之后，慈善則被正式納入政府工作范疇。

慈善被政府逐漸重視的同時，地方政府在這方面的越界也愈加明顯。“當時有些地方政府出現了一把手進行勸捐，有的地方把捐助的資金列為財政外資金，甚至變成了預算外資金。”楊團回憶說。

近些年，楊團越發感覺，在社會普遍接受了慈善這個概念之后，慈善的屬性和做事的方式越來越官方化，成為政府主導的社會公益事業，行政化傾向越來越嚴重。

令楊團更擔憂的是，大量的捐贈資金也被行政化了，就是官方背景的基金會從民間籌到的錢又回到了政府系統里面，而沒有注入民間社會組織。“在資金方面，只有實現公益去行政化，捐贈人、基金會、民間組織才能各得其所，各行其是”。

另一方面，民間組織或慈善組織積極向官方背景的基金會“靠攏”，青基會“中非希望工程”就是如此運作的：世界杰出華商協會負責向其會員勸募，為“希望工程走進非洲”捐款。中國青基會負責接受捐贈，對捐款管理和項目管理承擔責任。

半官方背景的慈善組織掌握了大量政府資源，又壟斷公益慈善牌照。因此一些商人打著公益慈善的幌子與這些組織進行合作，實際是看重他們“官”的背景。

立法滯后

8月24日，民政部起草的《公益慈善捐助信息披露指引（征求意見稿）》開始向社會各界公開征求意見。意見稿在捐贈款物撥付和使用信息及時披露等方面做了規定。

26日，民政部社會福利和慈善事業促進司副司長徐建中向媒體表示，公益慈善組織近期遭遇的危機，將加快慈善行業制度、法規出臺的腳步，民政部計劃將公益慈善類組織，統一從社會組織中拿出，單獨由慈善司負責，開展單獨的行業監管。

民政部的“反應”，在學者看來做的都是“修補”之功。公益慈善組織該如何改革？楊團認為，目前社會還沒有達成共識，“最近一系列事件其實背后都是指向政府，現在的問題是慈善事業到底是誰的？”

吉林大學哲學社會學院社會學系博士劉威分析認為，轉型時期中國社會慈善資源以政府民政部門、工青婦等準政府組織以及各級慈善總會構成的慈善救助主體框架，繼承了全能體制下執政黨的國家動員能力的傳統資源，作為國家治理和政權建設的輔助性工具。

劉威擔心的是，“慈善資源的政府動員過程，使公益行動暴露在外來力量或隱或現的強制之下。”

實際上，在慈善組織的改革上，理論以及實務界目前存在“社會中心論”以及“政府中心論”之爭。

“社會中心論”強調社會契約，捐贈者和受捐者達成一種契約，政府作為監督管理人，維護秩序。而“政府中心論”強調國家意志，政府進行資源分配。

楊團認為，慈善組織去“行政化”，首先在思想觀念上要有突破，并且要重新制定資源分配規則，通過立法加以規范。

2006年年初，民政部副部長李立國曾表示，《慈善事業促進法》列入國務院的立法工作和人大常委會審議的安排。

而今五年過去，該法杳無音信。