預算法治化觀念仍需加強

王全寶

臨近歲末，政府“突擊花錢”再次成為媒體報道焦點，《預算法》修改也因此再次被關注。

“因故推遲一年之久的《預算法》修正草案審議有望在12月份上會初審，但確切消息要等到委員長會議召開后才能定?！?011年11月29日，全國人大常委會法工委立法規劃室負責人向《中國新聞周刊》透露。

作為規范各級政府收取各種稅費和財政支出的根本大法，《預算法》修改已經連續列入上屆和本屆“全國人大常委會五年立法規劃”當中。去年12月因故未能進入人大常委會審議，爽約至今已達一年之久。

2011年11月16日，國務院常務會議討論并原則通過《中華人民共和國預算法修正案(草案)》，公布了預算法修改的五條基本原則。

中國法學會財稅法學研究會副會長、全國人大常委會預算委法案室前主任俞光遠向《中國新聞周刊》表示，在政府層面，《預算法》修改意見已基本達成一致，預算法修改的五條基本原則既定，即使人大上會也很難突破這五條原則。

“《預算法》修改爭論這么多年，其實問題很簡單，就是預算法定精神理念還十分薄弱。”俞光遠感慨道。

局部動作

隨著市場經濟的深入發展，1995年開始實行的《預算法》帶有強烈的計劃經濟體味，與市場經濟體制相背離。預算編制粗放、不透明，大量資金收支游離于政府預算外，中央地方財力和支出責任不匹配等問題日漸顯現。

從2004年開始，《預算法》修改草案由全國人大常委會預算工作委員會和財政部聯合起草。隨后討論多次，2010年國務院法制辦介入《預算法》的修改。

今年2月份，全國人大預算工委曾經組織有關專家及官員對《預算法》修改草案進行研討，參與此次研討的湖北省法學會財稅法學研究會會長、武漢大學稅法研究中心主任熊偉向《中國新聞周刊》透露：當時討論的核心問題包括部門預算、預算調整的范圍和審批程序、政府債務在法律中如何規定以及預算法律責任如何設置等等。

一周前，國務院常務會議剛公布的《預算法修正案(草案)》的這五條原則包括：增強預算的科學性、完整性和透明度。各級政府的全部收入和支出都要納入預算。除涉及國家秘密的內容外，各級政府和各部門的預算、決算都要依法向社會公開；健全財政管理體制。各級政府之間應當建立財力保障與支出責任相匹配的財政管理體制；完善財政轉移支付制度，做到規范、公平、公開；強化政府債務管理；規范預算調整，完善預算審查監督。

通過公布的五條基本原則來看，熊偉認為，就公共預算而言，預計所有的收入必須歸入預算，所有的支出都從預算出，預算外收支的概念將不復存在。預算公開能夠得到確認。預算調整的程序將更加嚴格，人大對債務的監管會更加嚴格。

不過，熊偉也擔憂，“這些都是相對而言的，不必陳義太高。事實上，如果預算不能細化到一一對應，隱而不宣的收入和支出，就相當于預算外收支。社會保障預算至今還在研究，債務預算還是一個概念，要想在《預算法》中固定下來，難度很大?！?/p>

人大系統官員向《中國新聞周刊》透露，此次《預算法》的修改草案只屬于局部動作，很多修改的地方是把現行的一些工作經驗法制化了。“現行《預算法》的確存在很多問題，但其中有的規定有些部門也沒有執行好，不要以為《預算法》修改后會給人大更多手段?！?/p>

曾多次參與《預算法》草案修改的上海財經大學公共經濟與管理學院副院長劉小川向《中國新聞周刊》表示，糾結了如此之久的預算法草案，不會有太大的變動，其亮點也是有的，比如，政府的全部收入將會納入預算，法律沒有規定的土地收入、地方出臺的一些收費，都將納入預算。“譬如，上海拍賣汽車牌的預算外收入都將會納入財政預算”。

對于預算法出臺的期待，熊偉給出了宏觀的表述：預算既富有政治性,又充滿技術性。如何有效設計預算法律規則,使預算建立在法治國家的基礎上,充分發揮約束和激勵政府的作用,是立法者必須審慎衡量的議題。

重點管支出

近日，媒體報道一起“史上最牛民告官案”再次引爆社會對“政府亂花錢”的關注。

據報道稱，湖南省長沙市海韻琴行有限公司總經理陳榮，實名舉報湖南省財政廳、文化廳、湖南省省直機關事務局在一起政府采購招標過程有貓膩，內定山寨雜牌中標，原本1500萬元可以完成的采購，最后卻以3000萬元高價成交。

陳榮稱，政府“不買對的，只買貴的”，如此采購損害了社會公共利益，為此，將三個廳局單位同時告上了法庭。

另外，近年來財政年底突擊花錢現象亦不鮮見。

可以佐證的是每年財政部公布的數據：2007年，各級政府在最后一個月花掉了近1.2萬億元，超過全年財政支出金額的1/4。2008年12月，政府的財政支出金額為超過1.5萬億，2009年為2萬億。2010年12月份，全國財政支出17982億元。

作為回應，財政部有關負責人解釋稱，年底支出較快原因是每年3月全國人大批準中央財政預算之前，項目支出中一般只有延續性項目按一定的比例預撥部分資金，新增項目大都是在預算批復下達后才開始支出，這樣就使一些資金延后支出。

對此，俞光遠也認為，目前全國人代會一般在3月份召開，國家預算要經過全國人代會的審查批準，才具法律效力，才能執行預算，這就出現預算執行在前，預算批準在后的不正?，F象，影響預算執行的嚴肅性。

為了解決預算執行在先與預算批準在后時間上的矛盾問題，俞光遠建議《預算法》應當增加編制臨時預算的內容：在人民代表大會召開之前，比照上年度預算執行的情況，政府有關部門先編制一個第一季度臨時預算，由政府提請人大常委會審查批準后執行，在人民代表大會召開后，再按人代會批準的預算執行。

多次參與預算法草案研討的熊偉對這個問題也進行了專門研究，他認為年底突擊花錢，是一個支出的問題，而不是收入問題。“我們目前的預算支出只有量方面的限制，沒有時間方面的要求，對于預算支出的結轉也缺乏鼓勵性的規定，所以才導致年度突擊花錢，生怕來年降低支出標準。因此，預算法重點要放在政府開支的規范上，管好了開支才是管好了政府的錢袋子。”

“有必要明確，預算法重點管支出，而不是收入。收費、借債、征稅都應該有各自的單行法專門規定。預算法只有明確未經預算的項目不得開支，才是抓住了關鍵。總是在預算平衡上做文章，預算法會誤入歧途?！毙軅フf。

預算法定觀念

“目前還做不到”“條件還不成熟”，面對這些來自政府的聲音，曾在全國人大常委會預算委工作過的俞光遠感覺很無奈。

“說的直接點就是政府部門要轉變觀念，財權要受到監督，預算是法定的”。俞光遠說。

《預算法》此次修改，天津財經大學財政學科首席教授李煒光在接受媒體采訪時曾表示，《預算法修正案(草案)》修改的五條原則強調增強預算本身的公開透明和完整，但是，沒有提到人民代表大會審議的問題，這五個原則強調法制化還不夠。

“現行《預算法》的一個重大缺陷，是缺乏人大及其常委會對預算審查監督的規定”。李煒光說。

俞光遠也表述了同樣觀點，缺乏人大及其常委會對預算審查監督的規定，這是造成人大審查監督預算程序性的多，實質性的審查監督少，預算審查監督的質量和效果不理想的一個重要原因。“《預算法》應當增設專門一章，重點規定人大審查監督預算的內容。”

熊偉也表示，預算不僅僅是一個技術問題，核心還在于政府與人大的權力分配，在于人大對政府財政權力的監督和制約。預算不僅是政府管理的工具，更是人民管理政府的工具，是人大監督政府的工具。所以，強調預算的法治化、民主化，怎么說都不過分。

（實習生姜婉君對本文亦有貢獻）