房產稅:狼真的來了?

周政華

房產稅取代土地出讓金成為地方政府財政主要來源，這注定將是一個循序漸進的過程

自去年5月27日國務院再次明確要“逐步推進房產稅改革”后，上海、重慶兩個直轄市便積極申報試點，有關兩地開征房產稅的傳聞，也一直不絕于耳。在一次又一次的“狼來了”的呼聲中，歲末年初，房產稅再次成為中國公眾關注度最高的公共議題。

近日，就開征房產稅的事情，滬渝兩地政府官員又在多個場合向媒體“吹風”。1月21日，在上海市政府記者招待會上，上海市市長韓正說，“上海目前正在積極做（房產稅）試點的準備。”1月9日，重慶市市長黃奇帆在作2011年重慶市政府工作報告時表示，將“穩妥推進高檔商品住房房產稅試點”。

這一次，房產稅真的要開征了嗎？

滬渝試點各有側重

隨著上海、重慶地方“兩會”落幕，兩地房產稅試點方案的大致輪廓也日漸清晰。

熟悉上海房產稅改革的上海易居房地產研究院綜合研究部部長楊紅旭接受《中國新聞周刊》采訪時表示，上海房產稅課稅對象，可能主要是以戶均面積超過200平方米、人均居住面積超過70平方米的新購住宅為主，稅率在0.5%左右。楊紅旭透露，數量龐大的存量房沒有被納入征收范圍。

與上海不同，重慶的征收范圍可能要更大一些，而不是像上海那樣僅僅針對新購住房。一位接近重慶市政府的人士對《中國新聞周刊》表示，重慶市房產稅既針對存量房，也針對增量房。1月12日，重慶市市長黃奇帆在中央電視臺一檔午間新聞節目中表示，重慶房產稅試點方案將先對別墅、200平方米以上的“大房子”和評估價值超過主城區平均售價3倍以上的住房開征；按面積計，并實行累進稅率。

“外界傳聞一季度就開始試點，但我了解的情況，應該不會這么早。很多準備工作還需要一些時間。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文對《中國新聞周刊》表示，上海、重慶兩地，年內開征房產稅的可能性比較大。

臨近年末，當房產稅“利空”傳聞愈演愈烈時，上海市卻迎來了樓市銷售小高潮：11月21日，新城西尚海二期再度開盤，216套公寓開盤當日銷售率達到近90%；12月4日，主推小房型的日月光伯爵天地開盤，兩天之內就被購房者全盤“消化”；12月12日，保利葉語開盤首日，小戶型被哄搶一空。

2011年初，重慶樓市也不時出現一些“日光盤”。1月15日，位于重慶大學城附近的康田.漫城項目5號樓，開盤當天256套房源，三小時內全部售罄。對此，楊紅旭表示，由于即將開征的房產稅主要針對的是大戶型、高檔商品住宅，因此對于一般住宅銷售，影響不大。

2010年，在政府兩度出臺包括“限購”在內的嚴厲調控政策之下，國家統計局數據顯示，2010年第4季度，全國70個大中城市房屋銷售價格連續4個月上漲，全國樓市最終在年末迎來了“量價齊升”的銷售高潮。

“征一個房產稅就可以抑制房價這是不現實的。”外經貿部原副部長、G20集團研究中心秘書長龍永圖在1月12日的一次地產圓桌會議上表示，房價漲了那么多年，想靠一兩項政策來解決是不可能的，“也是一種幻想”。

“不太可能納入人大議程”

“上海、重慶開征房產稅，屬地方試點，不太可能列入今年全國人大的議事日程。”全國人大財經委員會副主任賀鏗對《中國新聞周刊》表示，最有可能的，還是由國務院授權滬渝兩地試點開征。

除了范圍和稅率之外，民眾還高度關注的開征房產稅的立法程序問題：是上交人大討論，還是授權國務院制定？

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，房產稅是否需要經全國人大討論，主要取決于這是不是一個全新的稅種。如果政府只是取消《中華人民共和國房產稅暫行條例》中對于居民非經營用房的“免稅”規定，那么，可以由國務院修改該條例，然后再授權一些地方政府開征房產稅。

在施正文看來，政府此次試點開征的房產稅，無論是內涵還是外延，較之《中華人民共和國房產稅暫行條例》所定義的房產稅，均已發生較大變化。

前述條例中的房產稅課稅對象主要是經營用房，課稅方式是房產原值一次減除10％至30％后的余值計算，稅率為1.2%。從目前上海和重慶方面所透露的房產稅改革方案看，其課稅對象均為居民住宅，課稅方式以按市場估值為基數。

施正文認為，無論是滬版、還是渝版房產稅方案，與1986年出臺的《中華人民共和國房產稅暫行條例》所規定的“房產稅”已發生了本質上的變化。“既然是一個新稅種，從法理上說當然需要人大審議，或者至少是人大授權國務院立法。”施正文說，最有可能的情況還是采取修法的路徑，即人大授權國務院修改前述條例，然后再授權滬渝兩地先行試點。

早在1985年4月3日，全國人大通過了“授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定（草案）”。根據這項授權，國內現行的20多部稅收條例均由國務院草擬。

近年來，越來越多的學者呼吁人大應該收回上述授權。全國人大常委會預算工作委員會法案室原主任俞光遠表示，1985年的授權是有前提條件的，即在改革初期，為了適應形勢快速變化而做的臨時授權。但現在情況早已發生了變化，應逐步按照正常程序讓人大來立法。

天津財經大學首席財政學教授李煒光認為，征收房產稅應該尊重民眾意愿，政府須明確征收的目的及其用途。

房產稅遲早都要征？

在更多官員和學者看來，開征房產稅更為深遠的意涵在于完善中國現有的稅收制度。

“征收房產稅不是首先考慮房地產調控，而是考慮為全局改革配套。”財政部財政科學研究所所長賈康對《中國新聞周刊》表示，關于房產稅爭議較多，既然不能一下子全局鋪開，那么就要考慮在少數城市先行先試的改革路徑。

當下各界熱議的房產稅，事實上是物業稅（不動產稅）的一個替代性稅種。政府早在“十一五”規劃建議中就明確提出，“穩步推行物業稅。”但是考慮土地所有權等諸多復雜現實因素，在“十二五”規劃建議中，相關政府部門把該目標進一步調整為“研究推進房產稅改革。” 目前，中國房產稅收主要集中在開發和流通環節，在持有環節對居民住宅實行免稅。

“房產稅本質上屬財產稅。”在中國政法大學財稅法研究中心主任施正文看來，房產稅開征已是板上釘釘，現在問題主要在一些技術性細節的爭論上。

中國曾于1986年出臺了《中華人民共和國房產稅暫行條例》，對經營性住房課稅，但該條例又規定對個人所有非營業用的房產免征房產稅，也就是說絕大多數的居民住宅不在納稅之列。隨著上世紀70年代末，中國向市場經濟轉軌之后，私人財富日益膨脹，房地產成為私人投資的主渠道之一。由此，針對私人財產、特別是私人住房的課稅問題也被提上日程。

在西方國家，針對住房的不動產稅，是地方政府的最主要的稅收來源。這也是目前中國稅制改革所追求的目標之一，即從現有以增值稅和營業稅等間接稅為主的稅制結構，向以個稅和房產稅為主的直接稅結構轉變，讓房產稅成為地方政府的主要稅收來源，而不再單純依靠“賣地為生”。

國土資源部的統計數據顯示，2010年，全國土地出讓成交總價款為2.7萬億元，這一數據相當于當年全國財政收入的三分之一左右。在北京、上海等地，土地出讓金已經構成了地方財政收入的半壁江山。

“房產稅遲早都要征。”施正文認為，在少數城市針對部分住宅開征房產稅，是實現上述目標所邁出的第一步。施正文表示，房產稅取代土地出讓金成為地方政府財政主要來源，這注定將是一個循序漸進的過程。

但也有意見認為，房產稅能否成為地方政府主體財源還有待進一步觀察。財政部財政科學研究所副所長劉尚希曾公開表示，國內基層政府的職能遠遠大于西方國家的基層政府，靠房產稅成為地方主體稅種是不現實的。

“最難啃的骨頭”

如個稅改革所遭遇的問題一樣，中國社會科學院財政與貿易經濟研究所所長高培勇接受《中國新聞周刊》采訪時表示，現階段大范圍開征房產稅，還存在較大的技術性困難。

高培勇所說的技術性困難，主要指的是城市房屋信息系統，以及房屋價格的估值評稅問題。目前，住房建設部門掌握房屋建設和交易基礎信息，國土資源部掌握土地方面的基礎信息，稅務部門負責具體征管，因此開征房產稅還有賴于多部門相互配合。

政府也已意識到，開征房產稅不是一個部門單兵作戰所能解決的問題。2010年5月底，國務院在批轉國家發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，提出“逐步推進房產稅改革”，并明確此項工作由財政部、國稅總局、發改委、住房和城鄉建設部及國土資源部共同負責。由此，在中央政府層面，掃清了跨部門合作的行政障礙。

在一些地方，部門合作已經開始。以北京市為例，該市建委每月初將房地產的六大類信息提供給地稅部門，地稅部門則將契稅完稅（或減免稅）、房屋租賃納稅登記信息提供給市建委，兩部門之間初步建立了房地產數據共享機制。

此前的物業稅空轉試點也為日后開征房產稅積累了一定經驗。國稅總局和財政部曾先后于2004年和2007年分兩次，選定了北京、江蘇等十個省市進行房地產模擬評稅試點； 2008年4月，國稅總局又決定，從之前進行房地產模擬評稅試點的省市，選擇北京、重慶等城市，開始用評稅技術核定計稅價格。這一試點成果后來又被應用到契稅的征收。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文則認為，在試點呼聲最高的上海、重慶等地的房屋土地管理信息化建設，走在全國前列，今年試點開征并不存在重大征管困難。

在全國人大財經委副主任賀鏗看來，征收房產稅的更大阻力來自于那些擁有多套住房的既得利益者。《小康》雜志和新浪網在2009年6月聯合發起的一項調查顯示，受調查的網民中，13.7%的人擁有兩套房子，5%的人擁有3套以上的房子。

上海易居房地產研究院綜合研究部部長楊紅旭分析，上海房產稅可能只針對新增住房征收，其目的也是將改革的阻力降至最小，也“更具操作性”。但這一做法也被一些學者質疑“是否公平”。

真正“操作性”的挑戰或許來自民眾。“開征房產稅往往需要良好、和諧的社會環境，這樣老百姓才會把錢交給政府。”施正文說，如果處理得當，房產稅將是中國啟動政治改革的一個重大契機：政府通過合理征稅，實現向法治政府轉變，民眾則通過繳稅，積極關注稅收流向，監督政府，形成政府與公民之間的良性互動。★