“一把手”成節日腐敗高發崗位中央地方探索限權

節日里溫情脈脈的“禮尚往來”，往往內裹禮儀“糖衣”的權錢交易，一些人由此癡迷于“節日情結”，一些人由此患上了“送禮焦慮癥”……其中，“禮尚往來”的“主角”，多是掌握著“一錘定音”權力的“一把手”。各級“一把手”也因此成為節日腐敗的高發崗位。

透過形形色色的節日腐敗案件不難發現，雖然反腐倡廉機制、民主監督機制不斷健全，權力尋租的空間越來越狹小，一些地方的“一把手”依然頻頻“出事”。如何把權力裝進“籠子”、讓權力安全運行，怎樣讓領導干部特別是“一把手”正確行使權力，仍然是干部人事制度改革和黨內民主建設需要進一步破解的課題。

在用人上易“一言九鼎”

“程序空轉”讓用人制度形同虛設

這是一起荒唐的詐騙案。山東省齊河縣警方在偵破一起案件時發現，只有小學文化的無業游民時國祺雇人仿冒縣委書記的簽名，竟讓33人順利進入該縣各黨政機關工作。雖然騙術不“高明”，但騙子卻成功地鉆了回“一把手”說話“頂用”的空子。這也從一個側面反映出對“一把手”在用人權力的制約和監督方面仍有不小的空隙。

“一把手”在人事任免權上的“一言九鼎”，給買官賣官者留下了巨大的操作空間。

吉林省白山市原政協副主席、市委統戰部部長李鐵成在擔任靖宇縣委書記期間，6年里將全縣500余名干部調整了840余人次，收受賄賂114萬余元，完全操控200多名科級干部的命運，科局級干部幾乎無一人不向他行賄。

同樣，遼寧省葫蘆島市連山區原區委書記李玉麟因賣官落馬。在受審時，他坦承，在鄉鎮干部的任用上，區委書記有事實上的一票否決權，“如果沒有我的同意，他就不能當上這個官”。

據湖北武漢市紀委2009年的統計，2002年以來，武漢市因貪污賄賂受處分的處級以上領導干部中，“一把手”占44%。

“為什么總有人逢年過節給‘一把手’送禮，就是看重他們在用人問題上有‘一言九鼎’之權。在某些干部眼里，要想升職進步，必須先把‘一把手’搞定。”國家行政學院教授劉旭濤分析。

應該說，隨著《干部選拔任用條例》《公務員法》等一系列黨紀法規的出臺實施，特別是一些地方推行常委會或全委會票決制后，已經在一定程度上限制了“一把手”的用人權。但在實際操作中，有的“一把手”通過“個別醞釀”或在召開常委會時加以“引導”等種種辦法，繞過了“關口”，仍然可以按自己的意圖選任干部。

讓“程序空轉”，是近年來發生的買官賣官用人腐敗案件的一個典型特征。有的地方“一把手”不帶頭遵守制度履行干部選任程序，將制度和程序玩弄于股掌，樂于搞“先拍板后走程序”，甚至出現“班子成員參加的會議決定普通問題、少數人參加的會議決定重大問題、個別人參加的會議決定核心問題、一對一的口頭交代決定特別重要問題”等非正常情況。山西省翼城縣原縣委書記武保安在用人上，就很“善于”預先圈定擬提拔干部名單，再授意組織部門“履行程序”。結果，所有的干部選任程序在他這里都失了效，當縣委書記僅僅8個月，他通過批發“官帽”受賄及不明來源的財產就高達500多萬元。

“‘一把手’能夠輕松繞過程序，說明他的用人自由裁量權還是過大，正因為‘一把手’有這個權，才容易滋生各種買官賣官的‘細菌’，‘節日腐敗’現象就很難杜絕。”劉旭濤表示，這也反映出干部人事制度還不夠完善，改革的空間還很大。

在決策上易“一錘定音”

“一把手”“想管多少管多少，想管多深管多深”

插手工程項目，暗中牟取私利，是“一把手”涉腐的另一表現。2005年震驚全國的山東省青島市房地產腐敗大案主角之一——青島市原市長助理、嶗山區委原書記王雁在擔任區委書記期間，先后10多次在土地出讓、市政配套設施建設、工程款結算等環節為開發商謀利，收受賄賂共490多萬元。

同樣，2007年被判刑的江蘇省南通市港閘區原區長季漢平，任職期間也在工程建設、拆遷、土地征用等方面為他人謀取利益，先后收受賄賂款物合計135萬元。

2009年獲刑的安徽省巢湖市原市委書記周光全，更是個典型的“用人一言堂、花錢一支筆、決策一張紙”的“三一”干部。在他任市委書記的57個月間，共受賄400多萬元，很多事都是他說了算。

據統計，2007～2010年，湖北省發生國土資源系統各類違紀違法問題113起，其中因在土地、礦產管理工作中貪污、受賄、挪用公款而被查處的經濟犯罪案件23起，涉及國土部門“一把手”8人。

中央黨校教授張榮臣表示，“一把手”易“出事”，根子就在權力過于集中又缺乏有效的監督。在一些地方，人權、財權、物權往往都在“一把手”的掌控之下，導致“上級管不到、同級不好管、下級不敢管、群眾管不了”。

“在位時，我做的決定，99.99%都不會有人反對；我反對的，其他人也不敢贊成。”因受賄被判刑的河南省一位原縣委書記這樣感慨。正因為“一把手”說話太管用了，下屬們都爭先恐后地討好他，光逢年過節向他“進貢”的禮金就達100多萬元，主要目的就是希望在“工作”上給予“關心”。

按職權劃分，縣（區）委書記管干部和大政方針，縣(區)長管政務，但實際上縣（區）委書記對行政事務“想管多少管多少，想管多深管多深”。一位落馬官員表示，為了插手行政事務，書記可繞開制度鉆空子：成立各種各樣的領導小組，組長由書記或副書記擔任，副組長由縣（區）長或常務副縣（區）長擔任，將書記個人的意志“一竿子插到底”。

要立規矩更要執行規矩

對“一把手”限權是監督也是愛護

如何有效監督“一把手”，規范其用權，從中央到地方，都在積極探索。

2010年，中辦頒布了《干部選任責任追究辦法(試行)》，中組部同時制定了《干部選任有關事項報告辦法(試行)》等3個辦法。這4個文件相互配套銜接，共同構成事前要報告、事后要評議、離任要檢查、違規失責要追究的干部選任監督體系，力圖堵住“買官賣官”的后路。

事實上，早在2002年，中組部就在吉林、浙江、湖北、四川4個省，試水“科學規范和有效監督縣(市)委書記用人行為”。目前，這一試點已擴至17個省(區)。同時，各地規范“一把手”用人行為的措施不斷出臺：浙江瑞安實行全委會成員民主推薦提名干部制，吉林樺甸提出“隱形權力顯性化、顯性權力規范化”；湖北谷城實行干部選任全程記實制……

尤其是近年來，各地越來越多地用票決制選任干部，層級也越來越高。目前，廣東21個地級以上市和121個縣(市、區)黨委討論干部任免均實行常委會票決制，對重要干部的任免實行全委會票決制；2004年，四川省委全委會首次以無記名投票方式表決通過廳級“一把手”；到2009年，浙江實現了省、市、縣三級黨委常委會干部任用票決制全覆蓋……

“為防止出現程序空轉，還必須在票決制的執行環節進行科學設計。”張榮臣強調，有時候，技術問題能夠直接導致決策民主的效果，“如果票決時，常委們都擠在一起，同意的打‘√’、不同意的打‘×’，那誰還敢在‘一把手’的眼皮底子下表達真實意愿？”

2009年，深圳宣布實施《關于加強黨政正職監督的暫行規定》，以20條具體規定對該市各級黨政“一把手”的權力進行分解，并設定了清晰的“禁區”，對該市各級黨政“一把手”的“權、錢、人”等重點權力設限、監督。作為國內首次明文約束黨政“一把手”權力的法規制度，《規定》建起了監督也是保護黨政“一把手”的制度屏障。

肇端于江蘇睢寧縣、河北成安縣、四川成都武侯區等地的“縣委權力公開透明運行”試點，則試圖將一級黨委領導的公權力放到一個四壁通透的“魚缸”內。2010年，由中紀委、中組部印發的《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，將已低調進行了一年多時間的縣委權力公開透明試點引到臺前。

“建立規章制度固然重要，但嚴格把制度從紙上落實到工作中，則更為重要。”劉旭濤認為，很多“一把手”落馬，不是監管制度缺失，而是因為制度執行不到位甚至失效造成的。

今年正逢集中換屆年，這也成為用人不正之風的易發多發期。不久前，中組部明確提出了“嚴禁拉票賄選、嚴禁買官賣官、嚴禁跑官要官、嚴禁違規用人、嚴禁干擾換屆”以及“17個不準”、“5個一律”等紀律要求，同時強調要做到教育在先、警示在先、預防在先。

國家預防腐敗局印發的2011年工作要點中明確指出，今年要推進預防腐敗制度建設和改革創新，強化對權力運行的制約和監督……

“對‘一把手’限權，既是反腐的需要，也是對領導干部的愛護。”張榮臣表示，不能等到“一把手”出了問題時才一把“擼下”了事，而更應在制度的設計和落實層面上多下工夫，讓他們沒有機會腐敗。■