縣權改革路徑探索:公開民主破解用人頑癥

為加強對縣一級，特別是對縣委書記權力運行的制約和監督，2009年3月，中央紀委、中組部選取河北省成安縣、江蘇省睢寧縣、四川省成都市武侯區等3個縣(區)開展縣委權力公開透明運行試點，拉開了中國縣權改革的序幕。

古往今來，縣級政權一直都是國家政權的基礎。然而，讓人憂心的是，近年來發生在縣級政權尤其是縣委書記身上的腐敗案件屢見不鮮，分析這一現象，權力過于集中、政務不公開、缺乏有效監督是其中主要原因。試點縣(區)在一年多的實踐過程中，針對上述突出問題大膽改革，探索縣級權力公開透明運行的新路徑，其經驗對全國其他地方具有重要借鑒意義。

“縣權”，最重要的就是用人權和決策權。三縣(區)在試點過程中著力探索如何正確、有效地行使這兩項權力，促進縣級執政能力建設。

公開民主破解用人“三大頑癥”

三個試點縣(區)規范縣級用人權，以“陽光用人”和票決，有效破解了選人用人過程中存在的一言堂、暗箱操作、買官賣官等頑癥，從而有效提高了選人用人的公信度。

“縣委書記在用人方面容易搞一言堂，但是每個縣的科級干部多達數百人，縣委書記不可能全部熟悉，一言堂難免導致用人失察或用人腐敗。”成安縣委書記張臣良說，推進縣委權力公開透明運行，必須規范用人權，以“陽光用人”打破縣委書記的一言堂。

為消除一言堂現象，試點縣(區)各出高招。“睢寧實行了干部調整黨內預告制度。每次調整干部都會提前將調整意見向各位常委預告以征求常委們的意見，絕不搞突擊調整”。睢寧縣委書記王天琦對記者說，在后備干部選拔上，睢寧縣實行“X+1”選拔制度，“X”是根據鄉鎮和單位大小確定1到3個名額，然后根據差額推薦、差額考察、差額醞釀、差額票決的原則，通過單獨寫票、保密投票、現場公布結果的方式，確定后備干部人選；“1”則是由單位黨組織對實績突出但未進入“X”的同志直接提名。2008年以來，睢寧縣通過這種方式確定了391名后備干部。成都市武侯區則以健全干部動議機制杜絕臨時動議調整干部的可能。武侯區委書記劉守成說，通常只有在四種情況下才可以調整干部：一是換屆，二是機構改革，三是因退休出現崗位空缺，四是班子運行中出現不團結或干部受處分等情況。

為化解選拔任用干部過程中存在的暗箱操作問題，三個試點縣(區)通過推進干部選拔任用過程公開透明，將干部選任過程置于干部群眾監督之下，得到了廣泛的信任與支持。

成安縣出臺了審查意見公開、社會旁聽和全程通報等三項制度。“在縣權公開試運行之前，我老是擔心在用人方面把握不好，有壓力。現在好多了，因為成安縣注重公開透明和群眾參與，讓群眾為縣委選用干部把關，這給我們用人提供了一個很好的平臺和保障機制，便于更好地選用干部。”張臣良說。

與成安縣相比，干部調整情況說明制度是睢寧在選用干部上的一個鮮明特點。每次調整干部后，睢寧縣委組織部門都會通過集體談話將干部調整原則、調整思路和醞釀過程向全體領導干部解讀，切實做到公開用人。成都市武侯區則通過干部“調整動議”機制、“選拔任用”機制、“干部考察”機制和“干部票決”機制來健全干部選拔任用公開透明機制。

記者在調研中了解到，三個縣(區)均對干部選拔任用實行票決制，同時注重以群眾參與、監督為干部選任工作把關，確保選用的干部不但組織認可，還能讓群眾滿意。

成安縣對民主推薦的干部，組織單位全體人員和有工作關系的群眾進行測評，對得到1/3不贊成票的干部取消考察資格。在干部試用期滿后，組織單位人員和群眾代表進行試用期工作表現和業績的民意測評，1/3群眾不同意的不能按期轉正。年度考核時，在民意測評中有1/3群眾不擁護的會被列為淘汰對象。

在睢寧縣，干部的工作怎么樣，群眾的評價更重要。睢寧實行的民意問責制直接將干部作風和實績交由群眾來評議，可謂“干部好不好，群眾說了算；干部干不干，按群眾意見辦”。在2010年1月份開展的“軟環境治理專項評議”中，睢寧縣群眾評出縣規劃局和國土局等“最不滿意的單位”，結果相關單位的13名責任人被問責，其中有7人被撤職。2010年5月，睢寧縣委又舉行評議會，對群眾評出的“最不滿意站所”“最不滿意部門”和“最不受歡迎的單位”負責人，分別做出了處理決定。

規范決策流程降低“決策風險”

2009年，成安縣群眾向縣委提出了供暖氣和煤氣的要求。作為一項民生工程，供雙氣需要1億多元資金，縣財政無力投入，只能招商引資，并需要給被招的企業優惠政策。這一過程存在諸多風險，決策預警機制隨即啟動。張臣良說：“投資多少？給什么優惠政策？給到什么地步？這些決策如果單靠書記、縣長來做，是有風險的。我們按照縣權公開的決策流程，召開常委會討論，征集四套班子和群眾的意見，并把所有的決策、實施的內容和過程通過各種渠道公示。”目前，成安縣已供暖氣面積50萬平方米，供煤氣1萬戶；招商來的兩家企業共投資1.2億元，政府以土地補償。

這件最終各方皆大歡喜的事情，得益于縣權公開的決策流程，它使得在重大決策中干部規避了風險，群眾得到了實惠。

決策過程往往環節眾多，每個環節出現問題都可能導致決策失誤、貪污腐敗、傷害民生。在實施縣委權力公開透明運行過程中，試點縣(區)逐個排查權力運行風險點，提前做好風險預警，使權力運行能夠科學透明。成安縣在排查縣委權力運行中共找出風險點200多個，睢寧縣組織專門課題研究，梳理運行脈絡，明確了十個權力運行重點環節，總結出決策與實施過程中的五大風險：決策失誤的風險、暗箱操作導致腐敗的風險、權力尋租破壞公平的風險、效率低下的風險、傷害民生影響社會穩定的風險。

決策權被縣委書記一個人或少數人控制，很容易出現決策失誤或腐敗。睢寧縣委書記王天琦說：“我們也走過一些彎路。以前我們搞高新技術產業，甚至要搞動漫，但實踐證明這些并不適合我們這個沒有相關基礎的縣。決策不能違背發展規律，脫離發展階段。”睢寧縣在開展房地產市場專項整頓時，發現一個樓盤沒有任何手續，群眾交了錢拿不到房子，王天琦說：“這背后的原因就是暗箱操作和權力尋租。”

三個試點縣(區)的書記均認為，決策和操作失誤大多數會傷害民生，甚至影響社會穩定。為了規避權力風險，減少決策和實施的失誤，三個試點縣(區)做了積極的探索。

首先，用縣委權力公開透明運行，來保證決策準確。睢寧縣研究重大決策和與群眾利益相關的問題時，規定全委會、常委會、黨委(黨組)會必須有一定數量的黨員、群眾代表列席旁聽，廣泛接受社會監督，進一步提升決策的民主性、科學性、準確性。同時，明確每半年召開一次全程直播的縣委常委會和全委會。目前，睢寧縣已對全委會進行了三次現場直播，會上，縣委書記、縣長分別就民生、治安、交通等群眾關心的問題接受了黨員、群眾代表質詢，現場作答，現場直播。縣權公開透明運行，有效避免了過去決策不民主的狀況，把決策失誤的風險降到最低。

其次，建立重要項目、工程、資金議決權和否決權分離制衡機制，規避權力尋租和貪污腐敗。睢寧縣明確規定有關重要項目、工程、資金的事項先由相關職能部門提出方案，再經政府常務會議決通過后交由縣委常委會審議。縣委常委會只保留否決權，如審議不通過，交回相關職能部門重新制訂方案，而不參與方案的修訂，人大對審議通過的決議事項執行情況進行監督，形成了部門提案、政府議決、縣委審議、人大監督的權力運行構架，解決了縣委、縣政府角色定位不清、職能分工不明的問題。2010年9月25日第十四次睢寧縣委常委會上，由政府常務會提交的關于梁集鎮景湖安置小區的建設意見，由于侵占了睢寧發展空間，不符合睢寧長遠發展需要，縣委常委會予以否決，交回縣規劃局重新研究方案報政府常務會審議。王天琦說：“必須強化否決權的設計，這相當于一道閘門，可以形成有效威懾，使權力沒法用來尋租，有效減少腐敗。”

再次，事前做好風險評估和預警，才能使決策和實施更加有效和順利。武侯區委書記劉守成說：“比如我們在搞拆遷時，先要做法律和信訪維穩的風險評估。由區法制辦牽頭做法律風險的評估，由區信訪聯席會議領導小組做信訪維穩的風險評估。評估結果有三種情況：風險很大建議暫緩，跟國家法律法規有抵觸建議調整；風險比較大但是可控；沒有風險。然后再根據評估結論決策和實施。”睢寧縣根據職權重要程度、行使頻率和問題發生幾率，突出節點控制，引入民調評議機制，進行風險等級評估，制定防范預案，降低決策風險。

最后，禁止縣委直接參與行政事務，由直接參與向監督管理轉變，消除了打招呼、批條子等縣委干涉部門事務的現象。睢寧縣規定縣委“五個不決策”，即未經調查研究論證不決策，未經集體討論研究不決策，分管常委和部門意見不成熟不決策，有異議、分歧較大的不決策，不直接決策土地、規劃、招投標等具體事項。

三位縣(區)委書記最大的感悟就是：做有利于群眾的決策風險最小，把群眾利益放在首位是決策的最重要依據。重視民生、重視群眾利益也是試點成功的重要原因。成安縣三年來共搞了68項工程，都是民生工程；睢寧縣2010年1月至10月，城建完成拆遷93萬平方米，是上年同期的3倍，沒有發生一起因拆遷而引發的越級上訪鬧訪事件。自試點以來，三個縣(區)沒有發生一起圍堵政府事件及其他惡性群體性事件，越級上訪事件批次和人次均大幅下降。

拆除“圍墻”創造融洽干群關系

縣委權力的公開透明運行，促進了輿論“監督場”的形成，同時也拆除了縣委、縣政府與群眾間無形的“圍墻”，融洽了干群關系。

在成安縣委、縣政府大門兩側，32塊公開欄清晰展示出縣黨政領導干部的照片、職責以及手機和座機號碼，排在第一個的就是縣委書記張臣良的照片與介紹。辦公樓內每間辦公室門口的墻上，一個個明示卡顯示主要黨員干部的姓名、照片、職務和分管工作。

在成安縣委大院里，記者遇到了5位前來反映問題的村民。他們根據公開欄上的信息，拿著材料自行穿過大門，“我們要找書記，問一下土地補償為啥還沒發下來”，說話間，幾個人已走進縣委、縣政府大樓。到中午，當記者完成對張臣良的采訪與其一起走出大樓時，一位老大娘快步邁上臺階，一把拉住他的手說：“張書記，我兒子重病家里又沒錢，您可要幫我想想辦法啊！”

成安縣打破了“一個單位一套院、一個領導一間房”的傳統機關辦公模式，推出集中辦公、透明辦公、開門辦公和互動辦公等“通透式”辦公形式，加強縣委與群眾的聯系，提高服務效率。“老百姓誰都認識我，他們進得來門，找得到人，辦得成事，這就打破了以前和群眾之間那堵無形的圍墻。”張臣良說。

成安縣通過打破“圍墻”建立良好干群關系，睢寧縣則利用手機、網絡等新媒體，創造新的通透辦公形式，加強與群眾的互動。在睢寧縣委的短信平臺，記者看到僅2010年11月8日這天，發到王天琦手機上的短信就有44條。而在西祠胡同“睢寧論壇官方版”“睢寧同鄉部落官方版”“徐州論壇”等和睢寧有關的網絡論壇上，每天也都有十幾條網帖直接向王天琦反映問題或尋求幫助。桃園鎮桃李村村民湯從勝，在11月8日那天給縣委書記的手機上發了短信，他說：“王書記，8月份在嵐山侯廟蔬菜基地，我聽了您振奮人心的講話，備受鼓舞，回家后即承包了本村20個大棚。”

“老百姓要跟我交流，或是反映問題，只需一個電話、一條短信或一個網帖。”王天琦在接受記者采訪時說，睢寧縣充分運用現代科技手段，使得政風熱線、短信平臺和網絡成為新的監督載體。

改革為縣級政權帶來新氣象

記者在采訪中了解到，經過一年多的實踐，成安、睢寧和武侯大部分黨政領導干部認為，改革明確了權力界限，保證了權力的規范運行。他們總結出改革給縣級政權帶來的新氣象，使我們對下一步全國范圍內的縣權改革充滿信心。

第一，明確了權力界限，保證了規范運行。依據黨內有關文件和制度，縣委書記張臣良的主要職權被確定為27項，而在這27項主要職權中每一項職權的行使，都要依據相對應的職權運行流程圖，以規避職權運行過程中的隨意性和人為因素的干擾。張臣良認為，相對于過去縣委書記往往一個人說了算的情況，縣委權力公開透明運行明確了一把手的權力界限，規范了權力運行的程序，從而保證了權力在公開透明的環境中運行。對此，劉守成更有著自己的理解：“既然大家都知道權力的界限和行使流程，這從某種意義上來說對縣委書記也是一種解脫。”

第二，強化了監督制約，促進了決策民主。縣委權力公開透明運行使權力的各個環節都暴露在陽光下，這既有利于提高重大決策的科學性和民主性，也能最大限度地發揮黨員群眾和社會各界的監督制約作用，增強干部的自律意識，從源頭上遏止了不正之風。成安縣專門出臺了《中共成安縣委常委會監督縣委書記的實施意見》等文件，以規章制度加強對縣委書記的監督和制約；睢寧縣實行“一述雙評三監督”制度，要求縣委書記和其他縣委班子成員定期述職述廉(一述)，公開接受黨內和黨外評議員評議(雙評)，公開接受專門機關監督、群眾監督和輿論監督(三監督)，從而進一步豐富完善了監督方式。王天琦說：“在這樣一個全方位監督制約的體系下，即使我想徇私舞弊，也不太可能。”

第三，促進了班子團結協作，帶動了隊伍風清氣正。記者了解到，在三個試點縣(區)，權力公開透明運行首先要做到的就是縣(區)委書記的權力公開透明運行。在一把手示范的表率作用之下，試點縣(區)的班子成員嚴格自律，以誠待人，形成了團結協作的精神，凝聚力、戰斗力增強。同時，在縣(區)委書記和班子的帶動下，各級干部包括基層黨員干部廉潔自律意識也大大增強。據睢寧縣委常委、紀委書記唐健介紹，2010年1～10月，睢寧涉及投訴科級干部的信訪量同比下降了69.5%，舉報科級干部的短信同比下降了75%。“以前武侯區委紀委每年都會收到群眾對選人用人工作的舉報，區委權力公開運行以后，幾乎沒有再舉報的。”劉守成說。

第四，密切了黨群干群關系，提高了黨的公信力。縣委權力公開透明運行的推進，有效消除了群眾對干部和重大事項決策過程的神秘感與隔閡感，從而密切了黨群干群關系，提高了黨委、政府在人民群眾心中的公信力。江蘇省委組織部副部長盛克勤認為，縣委權力公開透明運行一個直接的效果就是縣級黨委班子和書記把權力真正當成為人民服務的責任，縣委與群眾的聯系越來越密切，在人民群眾普遍關心的問題上，縣委書記和班子也會更加慎重。而隨著對重大事項的參與度、知情度和滿意度越來越高，黨的公信力在人民群眾的心中也越來越高。■