浙江富陽大部制調查:老問題依舊 未獲上級認可

在國家層面提出大部制改革之前，浙江富陽市便開始了自己的探索。與后來撤并部門的做法不同，富陽的改革不動機構而是“虛設”專委會，將各部門中相近職能梳理、整合歸類，由專委會統籌“作戰”。但是，富陽對上依舊由各部門按傳統對口銜接。“對上依舊，對內從新”。在國家行政學院教授汪玉凱看來，這體現了改革者的智慧和無奈……

富陽大部制：不撤部門虛設專委會

浙江富陽市整合不同部門相近職能，由專委會統籌協調相關工作；運行三年形成“大工作”格局

在國家層面提出大部制改革之前，浙江富陽市便開始了自己的探索。

與后來撤并部門的做法不同，富陽的改革不動機構而是“虛設”專委會，將各部門中相近職能梳理、整合歸類，由專委會統籌“作戰”。富陽欲改變內部機構重疊、職能交叉的積弊，同時力圖減少阻力，并避開體制障礙。

探索三年，富陽在提高行政效率、優化資源配置等方面努力。有新問題出現和老問題未解決，“試驗”仍在進行。

“對內從新，對上依舊”的富陽模式，被專家認為體現著基層改革者的智慧。

“廢水排放超標了，我就停它的電。”吳祖仁是浙江富陽市環保局局長，1月14日他手執對一家造紙廠的停電通知說，現在治污手段硬多了。

“以前環保局哪能停企業的電？想都別想，供電局也不會聽我們的。”吳祖仁說。給他“撐腰”的，是該市的“專門委員會”制度。

富陽是杭州下轄縣級市。2007年時，富陽進行大部制探索，成立招商、城鄉統籌、環境保護等15個專門委員會。

其中，環保委員會由環保局牽頭，分管環保的副市長任主任。由17個與環保有關的部門組成，“沾點邊的都在”，包括環保局、建設局、國土局、財政局、發改局等。

環保委員會不是有形部門，是虛設機構。各部門仍各自運行。在涉及環保事項時，需要哪個部門，就協調哪個部門。如發現違法排污行為，環保局可直接給供電局發函，建議對企業停電。

“可以看出，機構是虛的，但權力是實的。”富陽市委政策研究室主任章永南說，富陽的改革，不撤并部門，只將各部門中相近的職能梳理，整合歸類，由專委會統籌協調。

章永南說，2007年國家層面還沒提出推進“大部制”，富陽的專委會是一種探索。這種探索可以減少改革阻力，也不會出現“上下不對接”的局面。

目前，富陽對內已在“專委會”主導下形成“大工作”格局，對上依舊由各部門按傳統對口銜接。

“對上依舊，對內從新”。在國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱看來，這體現了改革者的智慧和無奈。

牽頭部門協調其他部門

修一座大橋，立項4年沒能動工。專委會成立后將任務分解到各部門，一年內大橋開建

吳祖仁2005年就任富陽市環保局長時，境內19家污染嚴重的小冶煉廠是19塊難啃的骨頭。

“除了罰款，沒什么好辦法。”吳祖仁說，有的企業還不交，或者罰款一過，污染依舊。

2007年4月，環保專委會成立。2008年，環保局履行該專委會牽頭部門的職責，決定關停小冶煉廠，召集水電、建設、國土、工商、經貿等部門，研究對策，明確各部門職責。

吳祖仁說，這在以前根本做不到，環保局很難協調與其平級的其他部門。但在專委會制度下，牽頭部門有權直接協調各組成部門，如果對方不配合，可以向市政務監督委員會投訴。

2008年，富陽市永久關停了19家小冶煉廠。吳祖仁稱是解決了幾十年想辦都辦不成的事。

“環保事項我們是協調別人，其他事務我們就要被協調。”吳祖仁說。重大工程建設委員會有18個組成部門，環保局是其中之一，就要接受牽頭部門的協調。

他被協調去跑手續的鹿山大橋，已于2010年12月14日合龍，將于今年6月通車。

富陽交通發展投資集團副總經理俞飛說，這座橋2003年啟動立項，由于涉及建設、水利、環保等多部門，幾乎每條線都需要省、市、縣三級審批，負責建設的交通部門跑到2007年都動不了工。

2007年4月，富陽重大工程建設委員會成立，立即將任務分解到各組成部門。當年12月29日，鹿山大橋開建。

當時，環評審批落到環保局，吳祖仁“壓力來了”。他說要是以前，他只要將他那級環評手續落實就可以了，省市相關部門的手續由交通局自己跑。

“但現在我們是這個專委會的組成部門，上兩級的環評審批要我們對口去跑，規定時間跑不好要被問責。”吳祖仁說，為了跑環評手續，他在手術后第六天就上班了。

“各部門在專委會是組成部門還是牽頭部門，根據其職能確定。”富陽市委政研室主任章永南說，專委會制度下，一個部門可能是多個專委會的組成部門，像財政局，每個專委會都有它的身影，一般都是組成部門，但在公有資產管理運營委員會這個專委會，它就是牽頭部門。

改革動因：政府“亞健康”

富陽市委書記徐文光認為，政府運作中存在散亂問題，各自為戰，處于“亞健康”狀態

富陽專委會制度的設計者，是富陽市委書記徐文光。2006年，38歲的徐文光由上虞市長調任富陽。

上任伊始，他接到了富陽市紀委的一份《信訪情況反映》，其中講述了該市三個村委會主任套取資金的行為。

龍門鎮一個村支書承包了一塊坡地后申報項目，先后有6家涉農單位下撥補助資金11筆共54萬元，被稱作“一石多鳥”。

場口鎮一村委會主任為獲得種糧大戶補助，在農田租賃合同上多寫了330畝，多得近萬元，被稱作“瞞天過海”。

受降鎮一村主任借用別人的大型茶園基地，申報農業產業化項目，領走5.5萬元補助，被稱作“移花接木”。

報告分析認為，造成以上問題的原因在于政府部門林立，各部門缺乏統一協調，各自立項。富陽三農扶持資金每年2個多億，分散在農、林、水、電多個農口及交通、建設、衛生、旅游等非農部門。

政府運作中存在的散亂問題，徐文光概括為規劃各自為“規”，生產力布局各自為“陣”，資源配置各自為“營”，部門力量各自為“戰”。他將政府運行的這種狀態比喻為“亞健康”。

其時，徐文光為首的新一屆班子提出打造“富裕陽光之城”，并邀請中科院可持續發展研究中心主任樊杰做專題研究，2007年4月編制了富陽發展戰略規劃。

徐文光認為，為保證規劃的落實，富陽新一輪發展需要提高效率，轉變政府職能。“由于理論上的認知和實際工作中存在的矛盾，所以我們決心在創新政府管理機制上進行大膽的嘗試”。

舍“加減法”選“乘除法”

政府各條塊掌握大量資源，徐文光認為縣域內合并部門不現實，“下改上不改，改了要吃虧”

富陽提出創新管理體制時，國家層面尚無明確態度，富陽需自行探索。

徐文光在到富陽以前，就有改變管理體制的思考。2002年年底，徐文光就任上虞市長后，在新班子分工會議上提出了打破部門壁壘，分大社會、大經濟委員會、大商貿、大體改等條塊進行分工。

到富陽，他成了“一把手”，空間更大。

在他看來，大部門體制的實質在于實現職能統一，確保運轉順暢。他認為途徑有二，一是“加減法”，將職能相近的部門重組為大部門。

“對縣域層面來說，這一途徑并不現實。”徐文光說，全國各地的實踐證明，由于各條線上掌握大量資源，這使得地方機構改革“下改上不改，改了也白改”，“下改上不改，改了要吃虧”。

他說，另一個方面，大部門是相對的，一個部門不可能把一項工作全部管到位、管到邊。

最后，富陽舍棄了“加減法”的方案，采取了“乘除法”，不動機構，將相近職能的部門歸入一個委員會，確定一個牽頭部門，協調相關業務。

徐文光說采取這個途徑，不減機構，不動編制，不會出現人心不穩，能以最小的成本、最小的代價、最小的阻力達到職能整合、運轉順暢的目的。

“現在我們農口就不會出現以前那樣隨便套取資金的情況了。”1月13日下午，富陽市農辦副主任何明葵說。

在專委會格局下，農辦是城鄉統籌委員會的牽頭單位，所有農口以及非農口的涉農單位都是該委員會的組成部門，各部門再無權自行審批涉農項目。

何明葵以前在鄉鎮任過副書記，他說過去一到年底鄉長鎮長和書記就到各部門跑項目，“現在沒有了，跑去也沒用”。他說找農辦也沒有用，因為確定項目時都是各部門共同研究的。

資源配置實行“大財政”

“顆粒歸倉”，市財政統攬資金，一個口子支出。這被認為觸及傳統資源配置模式的靈魂

何明葵說，2009年確定2010年涉農項目時，又多了一個環節，城鄉統籌委員會兩輪審核后，還需要報到發改局牽頭的計劃統籌委員會，再審核一次。

“再次審核也是為了防止重復。”何明葵說，比如涉農部門在一村莊有修路計劃，如果交通部門也有同樣規劃，就重復了。

“這是專委會制度的核心所在。”富陽市委政策研究室主任章永南說，在專委會工作模式下，全市形成大計劃格局，進而又建立了大財政格局。

富陽市發改局局長徐建平說，大計劃格局下，要將各條塊結合，綜合統籌。

在資金使用上，將原來分散在各部門的資產、資源、資金全部由市財政統攬，財政收入“顆粒歸倉”，各部門使用資金“一個口子支出”。

該市財政局長華之江舉例說，在原有財政體制下，可能會出現甲部門項目尚未開展資金已到賬暫時閑置、乙部門急需資金卻要去銀行貸款的情況。在大財政體制下，此類問題的調解就方便多了。

華之江稱，調度政府的各種財政間隙資金、發揮政府存款資源價值，每年可節省利息2億元。資金歸攏、統一編制政府預算另一好處是能集中力量辦大事，先上馬最迫切的項目。

他介紹，富陽提出了打造“運動休閑之城”的口號，交通建設提到全市戰略高度，2009年交通投入13.2億元，去年是16.8億元。

“以前哪敢想啊。”華之江說，2007年和2008年的數字分別是3.2億和6.4億。

華之江認為，大計劃、大財政的改革，“觸及了傳統資源配置模式的靈魂”。浙江省委書記趙洪祝曾在“浙江政研”上批示“很好，可注意跟蹤研究”。

對上亦出現對接問題

旅游局和體育局整合了，匯報工作時，宋國勝需要在旅游局局長和體育局局長間不斷轉換身份

困擾華之江的是，雖然富陽變革了財政運行體制，但上面沒改，口徑無法對接。每次向市、省財政部門匯報時，要按傳統的預算編制將全市的報表再做一遍，“工作量很大”。

“上下對接”的問題，也令富陽市委書記徐文光在2008年提的幾個目標至今難實現。

2008年時，徐文光提出“下一步要取消副市長分工，副市長兼任專委會主任后，在某個領域全面統籌整合，實現部門力量的集中使用”。

富陽15個專委會的主任都由相關副市長或常委擔任，有人擔任了幾個專委會的主任。只要跟專委會有關的事項，兼任主任的副市長可以直接對該專委會的組成部門發號施令，不必像過去那樣再找分管副市長協調。

不過，三年過去，副市長分工依舊。

富陽市委政策研究室主任章永南說：“上面沒有取消，開會、接待都還存在‘對口’問題，下面也難輕易取消。”

2008年，徐文光還表達了另外一個想法：下一步將專委會的設置由虛變實，真正實現機構的改革。三年過去了，15個專委會中，只有運動休閑委真正變實，整合了風景旅游局和體育局的職能。

1月15日，運動休閑委辦公室主任宋國勝說，該辦公室現在對內已完全整合，但對上還不行，旅游局和體育局的名字還要保留，否則無法對接。他去上面匯報工作，身份在旅游局局長和體育局局長間不斷轉換，有些場合還要以市委辦、政府辦副主任身份出席，名片就印了5張。

這種無奈，被國家行政學院教授汪玉凱形容為“對內從新，對上依舊”。

仍有老問題待解決

專家認為，富陽的做法比較適合縣域推行，到更高層面則可能出現問題

副市長分工仍然存在，富陽市委書記徐文光說，這導致“屁股指揮腦袋現象”和“本位主義”意識仍不同程度存在，某些部門仍缺乏全局觀念。

專委會制度下，一些老問題依舊。

例如讓富陽干部頭疼的垂直部門協調的問題。這在富春江采砂問題上表現明顯。江砂資源屬富陽市管理，為保護生態，市政府對采砂總量進行控制，年采砂量削減到180萬噸，但運輸船只受垂直的港航部門管理，港航部門批準的船只運量2000萬噸左右。

專委會制度運轉三年，至今也有些機構仍按老套套行事，作用發揮不夠。

富陽市委政研室主任章永南介紹，目前看，15個專委會中，大計劃、大財政、大規劃、大國土四個決策類的專委會走得較快，其他有些部門還有些落后。

國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱曾數次前往富陽調研。他認為富陽的探索，最大化地避免了體制障礙。也可以看成為了易于推進進行了一種妥協。

汪玉凱認為，富陽的做法，比較適合在縣域推廣，解決本地問題。一是縣級層面政府注重解決實際問題，專委會能起到這樣的作用，二是縣域規模小、輻射范圍小，易于統籌。如在更高的市、省一級推廣，可能會有些問題。

作為基層的一種自主探索，富陽的做法還沒得到上級正式認可。富陽市委書記徐文光曾在不同場合表示：“如果大部門制改革要在省、市、縣不同層面開展試點，我們愿意成為縣級政府管理體制改革的試點單位。”■