我國城市污水處理行業市場化改革中的困境與出路探析

摘要：在我國城市污水處理行業市場化改革中，由于改革的不徹底仍存在著基礎設施建設相對不足、閑置現象嚴重等問題。因此要從我國實際出發，采取設獨立的政府規制機構，建立科學配套的法律法規體系等措施為我國污水處理行業市場化改革順利進行掃清障礙。

關鍵詞：污水處理；市場化改革；政府規制；

中圖分類號：R123.3文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）03-0144-01

一、相關概念

城市污水指進入城市排水系統中的各類廢水的總稱，包括生活污水、生產污水及其他排入城市排水管網的混合污水。

城市污水處理市場化：指在我國城市污水處理行業中，改變以往政府包攬所有的污水處理事務的局面，不斷增強市場機制在資源配置中的基礎性作用，從而形成多元競爭格局，而政府主管部門的主要職責轉向市場監管和法制規范的過程。

二、我國城市污水處理行業市場化改革中的困境

（一）污水處理的基礎設施建設落后

污水處理的基礎設施主要包括污水處理廠和污水收集管網建設。隨著經濟的發展，我國加強了市政基礎設施建設的力度和投資，不管是在污水處理項目建設還是城市污水收集管網建設的絕對數量都在不斷增長。但是如果從相對數量來看，我國在污水處理方面的投資或者是管網建設都還處在比較落后的狀態。據統計，到2004年底我國600多個城市已建成的污水處理廠僅709座，尚有61.5%的城市沒有污水處理廠。

（二）基礎設施運行負荷低、閑置現象嚴重

在污水處理行業的市場化改革中，許多地方的污水處理廠的建設由于沒有足夠的運營經費或是管網建設不配套，成了“曬太陽工程”。在2004年時就有資料顯示：在我國已建成的709座污水處理廠中，正常運行的只有三分之一，低負荷運行的有三分之一，還有三分之一開開停停甚至根本就不能運行。

（三）污水處理能力不斷提高，但污水處理不足問題仍比較突出

最新數據顯示我國的城市污水年處理能力都呈上升趨勢，在2006年我國城市污水處理能力為346，5304萬噸；2007年為3679794萬噸；2008年為3977410萬噸。但是我國的城市污水排放量也基本都呈上升趨勢，特別是生活污水的排放，2006年2966341萬噸，2007年3102001萬噸，2008年為3300290萬噸。并且在我國污水處理中，一直存在著污水排放量遠高于污水處理能力的現狀，這就導致我國每年大量的污水得不到很好的處理。

（四）污水處理收費開征標準低、管理不規范

從2002年開征污水處理費來，在開征污水處理費的城市中，普遍存在收費標準低、征繳率低的問題。據統計，2005年2月全國35個城市的污水處理費平均為0.49元/噸，而污水處理廠要實現“保本微利”的經營目標，污水處理費至少應達到0.6～0.8元/噸。并且在污水處理收費管理上，不是由污水處理單位支配，而是上交環保部門，由其用行政辦法管理。這使資金的使用存在不合理與低效益的問題。

三、我國城市污水處理行業市場化改革的出路思考

（一）設立獨立的政府規制機構

在我國污水處理市場化改革中首先要改變“多龍治水”的現狀，在各省級單位成立一個專門的政府規制委員會，負責管轄省內的污水處理規制問題，并且在省以下較大的縣市也可成立分部。這樣可以集中規制權力對城市污水處理進行更專業化更集中的指導。

（二）建立科學配套的法律法規體系

科學配套的法律法規體系是市場化改革最基本的保障。因此，首先要制定一部關于開展城市污水處理行業市場化的總法。其次，根據各地的具體情況制定適宜的地區規制法規，輔助地方規制機構有效開展工作。最后，根據污水處理市場化改革的各個方面制定相應具體的細則或實施辦法，確保工作的健康有序開展。并且今后應強化監督管理、問責制度和獎懲制度的建設。

（三）確立明確的市場準入、退出機制

準入機制主要研究和設計市場準入的前提條件或標準。具體如下：一是投資商的資金實力和財務狀況，具體包括企業的注冊資本、凈資產、流動資金、資產負債率、相關銀行的授信額度證明。二是投資商的資質證明，指投資商或聯營體內至少有一家企業必須擁有國家環保總局頒發的城市污水運營資質證書。三是投資商為項目提供的專業人員。四是與投資商協同運作單位的資質與能力。

此外，應建立單項的強制性退出政策。即在投資者開始污水處理項目的建設和運營后，對其進行跟蹤監測，對實踐中發現不具備促進污水處理市場化改革實力或者是偏離污水處理公益性特征的投資者，強制與其解除合同或結束其在該領域的繼續運營。

（四）加強污水處理服務費用的定價與管理

服務費用的定價與管理是改革中的核心內容。在改革中首先要明確城市污水處理服務收費的必要性，并對其定價方式、定價標準、定價內容等做出綜合性的指導；其次要結合各地的實際財政情況和污水處理行業發展狀況實行具體定價策略；最后要在市場化改革基礎上，在監督機構的監督下，逐漸形成由污水處理企業負責收取，并對其使用進行統一安排與管理的污水處理服務費用管理制度。

（五）強化社會性規制

由于城市污水的排放與處理有很強的外部效應。因此，要加強社會性規制。強化社會規制的方式有：一是設立相應的標準，規定排污數量和污水處理達標指數等；二是通過拍賣排污許可證，來限制相關企業的污水排放數量；三是收取污水超標費或對排污企業征稅，通過利益方面的規制使各排污主體特別是企業自覺承擔起其在這方面的社會責任。四是針對投資項目進行審核，將污染嚴重的企業放在遠離城市的地區；五是各地根據實際情況制定與社會性規制相關的細則及政策指導性文件，高度重視社會性規制對污水處理行業市場化改革的作用。

作者單位：中南大學公共管理學院

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