簡析政府職能轉(zhuǎn)變對社會保障制度建設(shè)的影響

摘要：由于政府在社會保障體系中占據(jù)著主導(dǎo)位置，因此政府職能的演變會對一國乃至一個時期內(nèi)社會保障體系的建設(shè)和管理產(chǎn)生重要影響。本文在總結(jié)自上世紀三十年代以來各時期政府職能演變的主要特點之后，簡略分析并提出政府職能演變對社會保障的發(fā)展有著引導(dǎo)作用，并在最后對新時期經(jīng)濟全球化背景下發(fā)達國家的社會保障發(fā)展特點加以了關(guān)注。

關(guān)鍵詞：政府職能；社會保障

中圖分類號：D822.3文獻標識碼：A文章編號：1006-4117（2011）03-0028-02

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的不斷進步，傳統(tǒng)的家庭保障作用已經(jīng)日趨弱化，人類社會對社會保障的要求也不斷提高。高關(guān)注度與高訴求便也帶來了諸多的困難和問題，從而研究什么是社會保障，什么是適度的社會保障水平便成了一項重大課題。而國家或政府作為社會保障的最終責任主體，其地位和作用不可忽視。因此，研究政府職能，或稱政府角色的轉(zhuǎn)變特點，及其對社會保障發(fā)展的相應(yīng)影響，便有著重要意義。

一、政府職能演變的主要特點

(一)西方國家政府職能的演變大體經(jīng)歷了四個階段:

1、 經(jīng)濟自由主義時代的“守夜人”角色這一階段主要是在20世紀30年代以前，主要表現(xiàn)為“守夜人”的特征。所謂“守夜人”政府，是對政府不參與和干預(yù)經(jīng)濟活動過程的一種形象比喻，有三層涵義：一是政府是履行國家社會事務(wù)管理職能的組織，國家除了稅負外不存在其他經(jīng)濟職能，因此，政府不存在調(diào)節(jié)經(jīng)濟功能，不需要介入經(jīng)濟活動過程。因為經(jīng)濟過程是一個自然的過程，它會自動形成“自然秩序”，政府只要像一個“看門人”、“守夜者”一樣，盯住“外面”，不讓“外人”近來破壞這種“自然秩序”即可；二是政府在經(jīng)濟活動中只能充當“監(jiān)護人”或“裁判”，其目的在于保證它的監(jiān)護對象的權(quán)益不受侵犯，不被他人無償或暴力剝奪掉；三是政府如果人為地干預(yù)或參與經(jīng)濟活動就會破壞“自然秩序”，剝奪人民的自由，導(dǎo)致經(jīng)濟的衰退。最典型的代表是亞當#8226;斯密在其《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》著作中，提出政府職能只有三項：保障國家安全、維護社會治安、提供公共服務(wù)。他認為，這種市場價格機制就像一只“看不見的手”那樣，既指引著個人追求私利的活動，又在客觀上實現(xiàn)了社會利益，使得社會資源能夠有效而合理地分配到各種商品的生產(chǎn)里面。

自由市場經(jīng)濟以其較高的經(jīng)濟效率急劇地增加了西方國家的國民財富，并使這些國家率先走上了工業(yè)化的發(fā)展道路。然而，自由市場經(jīng)濟體制并不是完美無缺的。社會財富分配不公、失業(yè)、市場壟斷、公共產(chǎn)品等問題的不斷涌現(xiàn)，都使得資本主義內(nèi)部矛盾日益激化，經(jīng)濟危機接二連三地爆發(fā)。

2、 凱恩斯主義時代的“道德人”角色

政府的“守夜人”角色的違紀，導(dǎo)致了政府的“道德人”角色的產(chǎn)生。它的產(chǎn)生是市場經(jīng)濟條件下政府行為進化過程的一次重大轉(zhuǎn)折，而這個轉(zhuǎn)著就源于“凱恩斯革命”。

1929－1933年，資本主義世界發(fā)生了歷史上最深刻、最持久、最廣泛的經(jīng)濟危機，生產(chǎn)縮減和失業(yè)加劇都達到前所未有的程度。在這種經(jīng)濟環(huán)境和時代背景下，資產(chǎn)階級經(jīng)濟學家關(guān)于政府經(jīng)濟職能的學說發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。英國著名經(jīng)濟學家凱恩斯于1936年在其發(fā)表的《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書中對傳統(tǒng)經(jīng)濟理論和政策提出了全面的挑戰(zhàn)和批判，指出應(yīng)放棄自由放任原則，擴大政府功能，實行政府對經(jīng)濟活動的全面干預(yù)和調(diào)節(jié)。由于其政府干預(yù)理論是在抵制經(jīng)濟自由主義的基礎(chǔ)上提出來的，所以后人把它也稱作“看得見的手”。

從“看不見的手”到“看得見的手”，這是市場經(jīng)濟發(fā)展史上的一次重大變革。后者的出現(xiàn)并不能完全否定前者的作用。不可否認，在相當長的時間里，“看不見的手”這一機制給個人和社會都曾帶來了極大的效益，只是問題在于“看不見的手”有其片面性和弊端，在這種情況下，“看得見的手”便應(yīng)運而生。

從“看不見的手”發(fā)展到“看得見的手”，必然伴隨著政府行為的進化，也就是從“守夜人”到“道德人”角色的進化。所謂道德人，是指“國家是社會的合法代表，政府是民選的結(jié)果，因此能夠體現(xiàn)人民的意志，代表全社會的利益。同時，個人效應(yīng)函數(shù)的總和就是社會效應(yīng)函數(shù)，政府的活動就是向社會提供公共物品、增進社會福利，因此政府官員都是公道正義的‘道德人’，其動機和行為與社會公共利益必然是一致的，政府行為目標就是社會福利函數(shù)的最大化”。

從全局來看，從“守夜人”到“道德人”的演變，無疑是政府行為進化過程中的一次重大飛躍。“道德人”不僅繼承了“道德人”曾經(jīng)擔負的政府職能，在某種意義上還是從“無為而治”的政府到“有為而治”的政府的進步。盡管在經(jīng)過了近40年的黃金時期以后，政府的“道德人”角色也逐漸產(chǎn)生了危機，在過分推崇政府干預(yù)作用的前提下產(chǎn)生的政府干預(yù)失靈現(xiàn)象也是對其的一種懲罰。但在當時特定的歷史條件下，充分發(fā)揮政府干預(yù)經(jīng)濟的職能，還是在社會發(fā)展中起了重大的作用，并且在一段時間里，這種作用的主流是體現(xiàn)為正效應(yīng)的。就算其中也包含著一定的負效應(yīng)，但也是正效應(yīng)為主，負效應(yīng)為次，這是不可否認的。

3、 新經(jīng)濟自由主義時代的“經(jīng)濟人”角色

西方世界在20世紀70年代，由于石油危機的出現(xiàn)引發(fā)了經(jīng)濟滯漲和高失業(yè)率，凱恩斯主義理論對此一時難以解決，政府行為面臨著進化過程中的又一次重大轉(zhuǎn)折，這個轉(zhuǎn)著的標志和結(jié)果就是新自由主義思潮的興起和政府的“經(jīng)濟人”角色的產(chǎn)生。新自由主義經(jīng)濟學派包括現(xiàn)代貨幣學派、理性預(yù)期學派、供給學派、公共選擇學派等，它們對發(fā)起了對凱恩斯主義“干預(yù)”學說的批判。

以弗里德曼的貨幣主義理論為代表，主張重新回到自由市場時期，并指出市場缺陷與市場失靈固然可怕，而政府缺陷或失靈危害更甚。供給學派主張用企業(yè)的自由經(jīng)營取代政府干預(yù)。公共選擇學派主張把經(jīng)濟學理論和分析方法用于政治社會領(lǐng)域，在政府決策和社會、個人選擇之間建立起內(nèi)在聯(lián)系，譬如由布坎南等人創(chuàng)立的“經(jīng)濟人原理”。布坎南在《自由、市場與國家——80年代的政治經(jīng)濟學》一書中提出，“政治家和官僚都是有著個人利益的常人，他們既不代表社會利益，也不是除社會公眾利益外別無他求。他們是‘經(jīng)濟人’而不是‘道德人’”，他們的行為與經(jīng)濟學家研究的其他人的行為相比沒有任何不同”，都以自身利益的最大化為目標。加之著名的政府“球場裁判”假定，使得對政府行為角色的界定發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了從“道德人”向“經(jīng)濟人”的飛躍。

新自由主義不是完全否定政府干預(yù)的作用，他們主張應(yīng)減少國家干預(yù)，認為政府經(jīng)濟職能應(yīng)是保護和完善市場的自由競爭。在這樣的思想指導(dǎo)下，西方社會靜悄悄地完成了政府職能的再次調(diào)整。

4、 新凱恩斯主義時代的“適度干預(yù)”

20世紀80年代，私有化、自由化雖然達到了減少政府財政赤字的目的，但并沒有相應(yīng)提高公共服務(wù)的質(zhì)量，企業(yè)的社會責任被基本忽視。由于新自由主義理論的失誤，導(dǎo)致了西方經(jīng)濟在上世紀90年代持續(xù)衰退，這使得一些新自由主義經(jīng)濟學派的學者轉(zhuǎn)而投向了新凱恩斯主義，提出政府必須對經(jīng)濟進行“適度”干預(yù)、加強社會責任的理論。

這一時期，具有代表性的理論有新公共管理理論（新管理主義理論）和新制度學派理論。休斯在1998年認為，20世紀80年代以來，西方發(fā)達國家政府的管理模式已發(fā)生新的變化，以官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政管理模式正在轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N以市場為基礎(chǔ)的新公共管理模式。羅茲指出，新公共管理的特點是注重績效評估和效率，注重管理而不是政策。奧斯本和蓋布勒在《重塑政府》一書中提出，新公共管理實際上是一種“企業(yè)化政府”模式。以科斯為首的新制度學派認為，政府與市場是兩種可以相互替代的資源配置方式，他們從產(chǎn)權(quán)理論視角入手，對市場缺陷與市場失靈的原因展開研究，并提出自己的治理政策。

而經(jīng)合組織、世界銀行的一些專家認為，政府和市場兩種基本制度是相輔相成的，在促進經(jīng)濟發(fā)展的過程中起著互補作用。經(jīng)合組織的專家認為，要充分發(fā)揮政府和市場的各自作用，除了選擇基本的監(jiān)管制度以外，監(jiān)管政策、監(jiān)管方式、監(jiān)管工具和績效評價指標的設(shè)計與采用，是十分重要的。現(xiàn)階段正在探討“監(jiān)管合一”制度與“監(jiān)管分離”制度的優(yōu)劣，即研究探索經(jīng)濟發(fā)展中更好地發(fā)揮政府和市場的各自作用的路徑選擇。

二、政府職能轉(zhuǎn)變對社會保障的影響

（一）政府職能的轉(zhuǎn)變對社會保障發(fā)展起引導(dǎo)作用

由于政府在社會保障體系中占據(jù)主導(dǎo)位置，因此，政府職能，或者說政府角色的演變都會對一國乃至一個時期內(nèi)社會保障體系的建設(shè)和管理產(chǎn)生方向性的影響。

回顧西方國家政府職能演變的歷程，便可以發(fā)現(xiàn)一國的政府角色轉(zhuǎn)變與其社會保障制度確有關(guān)系。尤其是在西方政府進入“道德人”這一角色后，政府權(quán)利的擴大對社會保障制度的順利建立與形成提供了強有力的保障。如美國在20世紀30年代頒布并實施的《社會保障法》，在理論上第一次提出了“社會保障”這一概念，使得社會保障從形式到內(nèi)容都更加完整和統(tǒng)一，標志著現(xiàn)代社會保障制度的進一步完善。該法案不僅在實踐中解決了美國社會面臨的事業(yè)和老年問題，在項目上還從過去的分散、零星轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會全面、系統(tǒng)的保障，成為了美國第一個由聯(lián)邦政府承擔義務(wù)的全國性的社會保障法律。試想，如若當時的羅斯福政府不是因采用凱恩斯主義而形成了強權(quán)政府，如此龐大系統(tǒng)的社會保障法可能便很難得以順利實施。

再如英國撒切爾首相在上世紀80年代采用新自由主義理論，倡導(dǎo)公共事業(yè)的私有化、自由化，通過引入私人投資降低政府的投資和財政赤字。同一時期，美國總統(tǒng)里根采用供給學派理論，盡可能減少政府干預(yù)，讓企業(yè)自由經(jīng)營，在石油天然氣行業(yè)倡導(dǎo)私有化、自由化，降低社會福利水平，并通過減稅來刺激社會投資。這些舉措都通過引進社會投資有效降低了政府在公共品領(lǐng)域，尤其是在社會福利項目上的負擔，為負擔日漸沉重的社會保障注入了新的活力。

（二）經(jīng)濟全球化背景下發(fā)達國家的社會保障發(fā)展

自進入90年代中期以來，新的國內(nèi)和國際形式的變化，對政府職能的轉(zhuǎn)變提出了新的要求。尤其在進入21世紀之后，經(jīng)濟全球化和科技革命對發(fā)達國家的影響進一步加劇，西方各國從自身的經(jīng)濟和安全利益出發(fā)，在這一時期都對政府職能進行了相應(yīng)的調(diào)整。譬如英國首相布萊爾提出的“第三條道路”和克林頓政府提出公眾（雇員)參與決策的制度，都是超越傳統(tǒng)的官僚強干預(yù)體制和政府不干預(yù)體制的新型的政府“適度干預(yù)”體制。同一時期，歐盟由于統(tǒng)一了貨幣、統(tǒng)一了市場，對經(jīng)濟進行了適度干預(yù)，從2005年起其經(jīng)濟進入了復(fù)蘇期；日本經(jīng)濟于2005年停止了衰退，進入了新一輪增長周期；美國政府由于改變了對華歧視政策，增強了政府間的高層戰(zhàn)略對話，發(fā)揮了經(jīng)濟的互補作用，使中美經(jīng)濟實現(xiàn)了“雙贏”。

可以看出，新時代的形勢確實對發(fā)達國家的政府職能轉(zhuǎn)變有著各種各樣的要求。而這種時代的訴求也相應(yīng)地帶來了社會保障或社會福利方面新的發(fā)展。具體而言可能表現(xiàn)在如下幾個方面：

1、改革社會福利制度，減輕政府財政負擔。近年來，發(fā)達國家通過提高接受福利者資格的方法壓縮社會福利；將福利項目盡可能市場化，以期用市場機制的優(yōu)點來克服政府管理機制的一些弊端；為了解決“搭便車”的問題，嘗試以“工作福利”取代“社會福利”；并通過規(guī)定領(lǐng)取福利的時限來提高整個社會的工作積極性。

2、 利用社會力量，促進公共服務(wù)的社會化。通過嘗試引進社會力量，推動公共服務(wù)社區(qū)化等方式，譬如鼓勵私人資本投入到教育、社會保險、退休保障、醫(yī)療服務(wù)等領(lǐng)域，鼓勵社區(qū)建立公益事業(yè)等等，一方面減小了政府規(guī)模，減輕了政府負擔，另一方面也提高了服務(wù)質(zhì)量和效率。

3、強化政府教育職能，促進人力資源開發(fā)。一個國家成熟的教育體系和人才戰(zhàn)略的建立，無疑會提高其國民素質(zhì)的水平。而國民素質(zhì)也是一個國家國際競爭力的主要體現(xiàn)方面之一。更高的競爭力帶來更優(yōu)質(zhì)的生活，同時也會減輕政府在社會保障管理方面的許多壓力。因此，如何緊抓教育改革和教育質(zhì)量，普及高等教育和吸引國際優(yōu)秀人才，便都成為了政府亟待解決的課題。

結(jié)語：歷史的車輪仍在不停向前滾動，經(jīng)濟、社會、文化環(huán)境等也會隨之不斷變化。為了迎接這些不可拒絕的挑戰(zhàn)，政府角色也必然會時時處在調(diào)整和轉(zhuǎn)變過程之中。政府職能的演變確是一個任誰都知道重要，但絕大多數(shù)人又無能為力，讓人感覺無奈和遙遙無期的課題，但鑒于政府職能與社會保障發(fā)展的密切關(guān)系，這也是一個不得不持續(xù)關(guān)注與研究的課題。因此，在這條路上還有很長的路要走。

作者單位：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學勞動經(jīng)濟學院

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