西部民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育政府供給研究

摘要：隨著國(guó)家對(duì)西部民族地區(qū)教育投入的增加和“兩免一補(bǔ)”政策的全面實(shí)施，西部民族地區(qū)人口受教育比例迅速提升，少數(shù)民族群眾素質(zhì)普遍提高。但是，西部民族地區(qū)的義務(wù)教育與東部沿海地區(qū)相比，仍然相當(dāng)落后。本文以甘肅省臨夏回族自治州的東鄉(xiāng)縣義務(wù)教育為研究對(duì)象，通過實(shí)地調(diào)查，分析了西部民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育政府供給中存在的諸多問題，探討了完善我國(guó)西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育政府供給的對(duì)策和建議，希望對(duì)提高西部民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)教育公平、改善農(nóng)村教育資源提供一些建設(shè)性的建議。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育；政府供給

中圖分類號(hào)：G522.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4117（2011）03-0226-02

對(duì)于義務(wù)教育這類可持續(xù)發(fā)展的純公共產(chǎn)品，政府切實(shí)擔(dān)負(fù)起第一責(zé)任，逐步調(diào)整公共教育政策的方向，建立更健全的教育供給制度作為支撐。 “十一五”期間，中央政府制定和實(shí)施國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要，全國(guó)財(cái)政教育支出累計(jì)4.45萬億元，年均增長(zhǎng)22.4%；全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育，所有適齡兒童都能“不花錢，有學(xué)上”。政府的供給力度持續(xù)增加以及相關(guān)政策的出臺(tái)，使農(nóng)村義務(wù)教育取得了巨大的成績(jī)。但是，西部民族地區(qū)農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展仍比較落后，滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成“一快一慢”的鮮明對(duì)比。在西部民族地區(qū)的農(nóng)村，還有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)連九年義務(wù)教育都不能完全普及，特別是初中教育，輟學(xué)的學(xué)生很多。如何讓西部民族地區(qū)農(nóng)村孩子享受同東部城市孩子相同的教育服務(wù)，實(shí)現(xiàn)教育均等化，是目前急需解決的重點(diǎn)問題。

一、臨夏民族地區(qū)教育發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題

（一）東鄉(xiāng)民族自治縣的現(xiàn)狀

隨著國(guó)家對(duì)義務(wù)教育供給的力度不斷加大，“兩免一補(bǔ)”政策的穩(wěn)步推進(jìn)，西北民族地區(qū)的義務(wù)教育成績(jī)顯著，發(fā)展迅速。以全國(guó)最貧困的東鄉(xiāng)族東鄉(xiāng)自治縣（屬于國(guó)家四類區(qū)）為例，這幾年來在義務(wù)教育辦學(xué)方面初有成效，下表1數(shù)據(jù)說明東鄉(xiāng)縣近幾年辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，教育經(jīng)費(fèi)不斷增長(zhǎng)，辦學(xué)條件明顯改善教師數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，學(xué)歷達(dá)標(biāo)率不斷提高，教學(xué)質(zhì)量明顯提高，青壯年文盲率大幅度下降。

（數(shù)據(jù)來源于臨夏回族自治州教育局）

（二）東鄉(xiāng)民族自治縣義務(wù)教育存在的問題

東鄉(xiāng)縣在民族教育全速發(fā)展的同時(shí)，還隱藏著很多的問題。

1、教育基礎(chǔ)薄弱，普九質(zhì)量低下。全縣在2010年雖已通過了州政府“兩基”達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，但部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）由于基礎(chǔ)條件差，基礎(chǔ)教育底子薄，達(dá)標(biāo)層次不齊，鞏固提高任務(wù)還十分艱巨。在全國(guó)56個(gè)民族中，東鄉(xiāng)族平均受教育年限最低，青壯年文盲率最高，縣人均受教育年限僅為3.5年，與全省7.04年、全州4.6年相比，分別相差3.54年和1.1年。這也是東鄉(xiāng)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的原因之一。

2、教育師資供給不足，教學(xué)水平總體不高。全縣現(xiàn)有教師數(shù)與“兩基”驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)相比還差1000名。現(xiàn)有的720名代課和臨時(shí)聘用教師學(xué)歷普遍較低，教學(xué)能力不強(qiáng)，在一定程度上影響了教師隊(duì)伍整體水平。

3、教育經(jīng)費(fèi)短缺，基礎(chǔ)設(shè)施供給不足。目前東鄉(xiāng)縣18個(gè)中心小學(xué)需要裝備綜合實(shí)驗(yàn)室18個(gè)，需要建設(shè)資金50萬元；全縣中小學(xué)圖書總藏量為46萬冊(cè)，尚缺圖書25萬冊(cè)，需購(gòu)置資金150萬元；為全縣137所村校配備“兩箱三儀”，需要購(gòu)置費(fèi)150萬元。2009年全縣的中小學(xué)校舍D級(jí)危房118912平方米，需要重建的D級(jí)危房占校舍總面積的54.7%。全縣211所學(xué)校中至今無一所寄宿制學(xué)校。東鄉(xiāng)縣地處青藏高原邊緣地帶，高寒陰濕，山多溝深，交通不便，大部分小學(xué)生家離學(xué)校2.5公里以上，每天走讀上學(xué)，給入校學(xué)習(xí)帶來了較大影響。東鄉(xiāng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，縣窮民窮問題突出，教育經(jīng)費(fèi)投入難以滿足教育事業(yè)快速發(fā)展的實(shí)際需求。

二、臨夏教育供給存在問題的原因分析

（一）教育經(jīng)費(fèi)供給不足

西部民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量呈逐年上升趨勢(shì)，運(yùn)轉(zhuǎn)狀況比以前明顯好轉(zhuǎn)，但是經(jīng)費(fèi)在總量上還是相對(duì)不足，大多數(shù)鄉(xiāng)村學(xué)校只能維持最基本的運(yùn)轉(zhuǎn)。公用經(jīng)費(fèi)不足、寄宿生補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低、生活條件較差是當(dāng)前西部民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)中最突出的問題。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)西部民族地區(qū)農(nóng)村小學(xué)的公用經(jīng)費(fèi)普遍緊張，只能勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，辦學(xué)條件差，學(xué)校教學(xué)設(shè)施簡(jiǎn)陋，缺乏必要的實(shí)驗(yàn)設(shè)備和文體活動(dòng)的設(shè)施，教師缺乏必要的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)村小學(xué)除了教室、國(guó)旗臺(tái)就只有一個(gè)土操場(chǎng)和兩個(gè)籃球架，基本上沒有任何文體設(shè)施。在部分偏遠(yuǎn)山區(qū)的村小學(xué)，甚至缺乏必要的供暖設(shè)備。正是由于教育資金的短缺，合理配置教育資金就特別重要。目前西部民族地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給不足、資金的配置結(jié)構(gòu)不合理，是造成義務(wù)教育教學(xué)條件差、義務(wù)教育質(zhì)量不高的一個(gè)重要原因。

（二）教育供給體制不合理

西部民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育教學(xué)條件普遍差主要是體制上的原因，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的體制，這一供給體制有待于重新定位。雖然我國(guó)在義務(wù)教育供給政策上向西部地區(qū)傾斜，但是由于西部民族地區(qū)民族縣的經(jīng)濟(jì)條件非常差，難以承擔(dān)起與中央政府分擔(dān)的20%教育投入，如臨夏州東鄉(xiāng)縣、積石山縣等縣級(jí)財(cái)政的自給率還不足20%，基本上都屬于“吃飯財(cái)政”，根本不可能起到教育投入“主渠道”作用，根本無法保障公用經(jīng)費(fèi)和校舍等的改造。西部民族地區(qū)落后的地方經(jīng)濟(jì)無力擔(dān)負(fù)起民族教育配套資金的重?fù)?dān)，我們把教育投入的責(zé)任交給了沒有經(jīng)濟(jì)承受力的縣級(jí)政府，使投入責(zé)任與投入力量的矛盾越來越尖銳，顯然屬于行政決策上的失誤。

（三）監(jiān)督不到位

農(nóng)村義務(wù)教育的公共供給缺乏健全有效的監(jiān)督機(jī)制，加之西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，地方政府都不愿提供關(guān)系農(nóng)民生存和發(fā)展的、見效慢的諸如義務(wù)教育等純公共產(chǎn)品，而熱衷于辦企業(yè)創(chuàng)收，或者搞一些“數(shù)字工程”、“政績(jī)工程”。作為供給主體的地方政府，越來越喪失主渠道的作用，集體經(jīng)濟(jì)組織功能弱化，其他供給渠道又沒有形成。供給渠道的單一，反映了民族義務(wù)教育產(chǎn)品供給系統(tǒng)的殘缺。而中央政府并沒有對(duì)地方政府在教育方面的投資力度給予有效的監(jiān)督。

三、完善西部民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育供給的對(duì)策和建議

（一）加大國(guó)家財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的投入

義務(wù)教育屬于純公共產(chǎn)品性質(zhì)，其教育支出應(yīng)該按照“均等化”的原則來分配，應(yīng)按照保證各地區(qū)的孩子能享受到基本一致的義務(wù)教育服務(wù)為目標(biāo)來進(jìn)行。根據(jù)近幾年中央政府的工作報(bào)告中的規(guī)定，國(guó)家在師資、財(cái)政等方面，幫助少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育，同時(shí)中央應(yīng)重點(diǎn)支持那些在教育上需要追趕的少數(shù)民族地區(qū)。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的實(shí)施使供給主體有所上移，但是西部民族地區(qū)的義務(wù)教育在低水平的運(yùn)轉(zhuǎn)、公用經(jīng)費(fèi)不足、寄宿生補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低、偏遠(yuǎn)山區(qū)教師待遇低等問題還比較突出。為此中央財(cái)政還要繼續(xù)進(jìn)一步加大對(duì)西部民族地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，提高公用經(jīng)費(fèi)、寄宿生的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和偏遠(yuǎn)山區(qū)教師的津貼待遇。

（二）強(qiáng)化上級(jí)政府的投資責(zé)任，建立完善的民族地區(qū)義務(wù)教育供給體制

教育成本分擔(dān)理論要求，教育成本的分擔(dān)在遵循“利益獲得”原則的同時(shí)，也要遵循“能力支付”原則。由于西部民族地區(qū)基層財(cái)政絕大多數(shù)都是“討飯財(cái)政”，無法為義務(wù)教育提供充足的經(jīng)費(fèi)，中央、省級(jí)財(cái)政理應(yīng)擔(dān)當(dāng)起教育均等的重任，強(qiáng)化在西部民族地區(qū)義務(wù)教育投入方面的責(zé)任。

筆者建議國(guó)家根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，把全國(guó)592個(gè)國(guó)家貧困縣（其中少數(shù)民族貧困縣257個(gè)）分為義務(wù)教育投入“以省為主”、“以中央為主”兩種類型，在少數(shù)民族地區(qū)建立以中央、省財(cái)政為主的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制，建議比例：中央財(cái)政50%（承擔(dān)教師工資、部分學(xué)校危房改造專項(xiàng)資金和國(guó)貧縣的雜費(fèi)減免），省市財(cái)政50%（承擔(dān)教師津補(bǔ)貼、其余學(xué)校危房改造專項(xiàng)資金和學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)、省貧縣的雜費(fèi)減免，直屬中小學(xué)教師的事業(yè)費(fèi)和基建經(jīng)費(fèi)）。這樣，使中央財(cái)政投入和省級(jí)財(cái)政成為民族地區(qū)義務(wù)教育的財(cái)源。這樣一來就重新調(diào)整了西部民族貧困地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源格局，重點(diǎn)加強(qiáng)了中央和省級(jí)政府對(duì)民族貧困地區(qū)義務(wù)教育的投入水平，若能推行，能夠從根本上解決西部民族地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問題。

（三）鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)

由于義務(wù)教育的公共產(chǎn)品特征，使得社會(huì)力量在義務(wù)教育領(lǐng)域辦學(xué)盈利困難、甚至正常運(yùn)轉(zhuǎn)都不容易，國(guó)家應(yīng)給予其一定程度的財(cái)政資助。雖然國(guó)家在2002年頒布了《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，但是民辦中小學(xué)教育在西部地區(qū)甚至是我國(guó)的發(fā)展還是很緩慢，在臨夏州、甘南州兩個(gè)近二百多萬人口的地區(qū)，民辦中學(xué)只有1所，小學(xué)3所。主要原因在于：一是公辦學(xué)校教師一旦進(jìn)入民辦學(xué)校就很難返回原有身份，職稱晉升也幾乎不再可能，而近幾年公辦教師的工資又大幅提升，教師進(jìn)入民辦學(xué)校的機(jī)會(huì)成本太高。二是國(guó)家對(duì)民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬、稅收優(yōu)惠和投資鼓勵(lì)等方面政策規(guī)定不明確、信息不對(duì)稱、政策執(zhí)行不公平、再加上教育投資的回報(bào)率低，使得民辦學(xué)校對(duì)未來的預(yù)期悲觀，短期行為嚴(yán)重。三是民辦學(xué)校普遍法人治理結(jié)構(gòu)不完善，家族化控制嚴(yán)重，人事管理水平低，經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性不強(qiáng)。對(duì)于這些問題，國(guó)家應(yīng)采取一定的政策，積極引導(dǎo)、幫助和扶持西部地區(qū)民辦學(xué)校走出困境，使之更好地在地方為義務(wù)教育事業(yè)服務(wù)。目前，我國(guó)缺乏對(duì)進(jìn)入教育領(lǐng)域的私人資本的鼓勵(lì)和稅收減免優(yōu)惠政策，尤其在捐資助學(xué)和出資辦學(xué)方面的相關(guān)配套稅收優(yōu)惠制度沒有形成。

（四）鼓勵(lì)“社會(huì)廣泛參與”，積極拓寬投資渠道

國(guó)家在西部民族地區(qū)應(yīng)大力鼓勵(lì)和提倡民族企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和民營(yíng)企業(yè)家對(duì)義務(wù)教育的捐贈(zèng)，設(shè)立相應(yīng)的教育基金，制定針對(duì)進(jìn)入教育領(lǐng)域的民營(yíng)資本的鼓勵(lì)政策和稅收減免優(yōu)惠政策。對(duì)于向西部民族地區(qū)民族教育領(lǐng)域捐贈(zèng)的企業(yè)、個(gè)人可以抵消或減免企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，并制定一系列相關(guān)鼓勵(lì)政策。

重視利用市場(chǎng)力量，建立發(fā)行教育彩票福利制度，建立全國(guó)性教育發(fā)展基金建立對(duì)義務(wù)教育捐贈(zèng)的激勵(lì)制度，籌集資金，來發(fā)展西部農(nóng)村民族義務(wù)教育。在西部民族地區(qū)由于人多地少的原因，很多農(nóng)民家庭都是在農(nóng)閑時(shí)節(jié)外出打工，面對(duì)很多留守兒童與外地借讀費(fèi)的問題，建議中央政府應(yīng)該在西部地區(qū)率先發(fā)行全國(guó)通用的義務(wù)教育卡，是西部民族地區(qū)農(nóng)民工的孩子在外地能平等的享受義務(wù)教育。

（五）推進(jìn)民族教育法治建設(shè)

要促進(jìn)民族地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展，需要有一部專門的民族教育法，對(duì)民族地區(qū)教育投入的主體、渠道、經(jīng)費(fèi)劃撥、成本核算等問題從法律上作出詳細(xì)規(guī)定，給予強(qiáng)制保障，與《義務(wù)教育法》、《民族區(qū)域自治法》等共同構(gòu)成相對(duì)完善的促進(jìn)民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的法律體系，才能使各級(jí)政府和教育主管部門、社會(huì)各界在加大民族教育投入時(shí)有法可依、有章可循，從而迅速改變西部民族地區(qū)義務(wù)教育投入不足的現(xiàn)狀，促進(jìn)西部民族地區(qū)義務(wù)教育又好又快的發(fā)展。

作者單位：中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院

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