完善基本公共服務均等化的地方財政政策探討

摘要：隨著我國經濟迅速發展，各地基本公共服務的發展狀況不一，要實現基本公共服務的均等化還存在著諸多問題，而財政政策與基本公共服務均等化的實現密切相關，因此筆者以L縣基本公共服務均等化發展中存在的問題為出發點，淺析完善基本公共服務均等化的地方財政政策。

關鍵詞：基本公共服務；均等化；財政政策

中圖分類號：D912.2 文獻標識碼：A文章編號：1006-4117（2011）03-0332-01

一、基本公共服務均等化的概念與特征

基本公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共產品和公共服務。

它具有區域性和相對性。區域性指在一定的區域范圍內，也可以根據經濟社會發展的情況，按照公共服務均等化的理念和要求，縮小公共服務差距。相對性是指在實際中，基本公共服務均等化是一種執政理念和政策取向，主要是盡量縮小差距或把差距控制在一定程度內，但不意味著非要達到數量指標的完全一致。

二、基本公共服務均等化與公共財政的關系

基本公共服務均等化與公共財政關系十分密切。從公共服務的性質看，政府是公共服務的承擔者，公共服務的目標和要求主要通過財政政策貫徹落實，財政政策影響公共服務趨向，財政保障能力決定公共服務的水平。因此，基本公共服務均等化體現了財政政策的“公共性”。從公共財政來看，其目標是滿足基本公共服務的需求，其基本方式是提供滿足公眾需要的公共產品和公共服務。

三、基本公共服務均等化發展問題分析：以湘南L縣為例

湘南L縣總面積1375.24平方公里，轄17個鄉，5個鎮，2009年總人口32.17萬人，其中城鎮人口10.21萬人，農村人口21.96萬人。

（一）基本公共服務供給不足

受縣級可用財力制約，L縣的衛生、社會保障等基本公共服務供給不足問題突出，基本公共服務水平較低。如在社保方面，該縣基本上依賴上級財政投入。而應配套投入部分難以到位，使得供需矛盾突出。2009年該縣特困應享受農村低保農民有22501萬人，實際僅有14539名農民享受了低保，只占應保人口總數的36%。在環境保護方面，該縣礦區污染嚴重加劇，雖然對于主要礦區環境治理已投入3000余萬元，其后續工作仍需投入資金23億多元。

（二）縣域經濟發展缺乏有效的財力保障

L縣是典型的資源型經濟縣。長期以來，財政對礦產資源稅費的依賴過重，除煤炭、小有色金屬礦外，缺乏以重大產業項目為支撐的大宗穩定的后續財源。

這使得地方財政收入占GDP的比重呈下降趨勢。2002、2005、2008年地方財政收入占GDP得比重分別為6.6%、3.9%、3.4%，呈下降趨勢。2008年比2002年下降了3點2個百分點。

（三）財政體制制約著縣級財力增長

1994年分稅制改革后，各省照搬中央做法，建立了地方財政體制。但是這一體制存在著在著事權、財權界定不清晰；轉移支付制度不規范的問題。在事權、財權方面，由于縣級部分財政收入被強行“體制上解”，一些支出往縣級下移，形成了“財權上收、事權下放”的格局，縣級財政困難重重。雖然2010年湖南推行了“省直管縣”的財政體制改革，但這只是財政管理方式的變化，財權與事權不對稱問題仍未改變。“省管縣”后，原來由省、市、縣三級配套變成省、縣配套，加大了縣級財政支出壓力。如2009年該縣新上項目43個，其中要求縣級財政配套資金3325萬元。在轉移支付方面，長期以來，具有均等化功能的一般性轉移支付只占10%，但稅收返還占50%以上，目前仍占42%，結構不合理。

四、完善基本公共服務均等化的地方財政政策

（一）在財政投入方面，創新財政投入方式

在財政投入方面，除了要加大財政投入力度外，還需創新財政投入方式，積極探索通過“購買服務”等方式，將財政投入由“養人辦事”向“辦事養人”轉變。要采取規范化的財政貼息、適當補助、財政融資等手段，以地方財政為信用主體，積極爭取國有銀行信貸投入，采取“財政融資、統借統還、專戶管理、融投分離、財銀合作、互信共贏”的運作模式進行財政融資，多渠道帶動和集聚社會資本，投入城鎮基礎設施建設。要積極發揮財政資金乘數效應，引導和帶動外來資本、金融資本、民間資本參與縣級產業結構調整、公共服務建設項目。

（二）在財政支出方面，要優化地方財政支出結構

財政部門要正確認識和妥善處理基本公共服務均等化中的結構布局，在財力的安排和使用上，要堅持以人為本，統籌兼顧，科學城鄉規劃，重點支持教育事業、公共衛生、城鄉社會保障等方面的發展，著力解決人民群眾面臨的突出困難和問題。

（三）要逐步完善地方政府財政體制

第一、規范政府間的事權、財權劃分。這能提高地方政府公共產品和公共服務的供給能力。具體措施如下：1.縣域內的社會保障、公共衛生等公共服務支出，由于很大的外部性，應由中央、省、縣共同負擔改為中央與省負擔。2.農村公益事業支出，根據不同地區設定不同負擔比列，由中央、省和縣三級政府共同承擔。3.要合理劃分省以下各級政府的支出職責、調整部分主體稅收下放縣級的比例，增加縣級財政收入。設立縣級主體稅源，確保縣級財力有實質性的增加。4.要將政府間基本公共服務的事權、財權劃分納入法制化軌道。

第二、規范政府間轉移支付體。這能均衡地區間財力差距，促進各地基本公共服務均等化。首先要建立縱橫交錯的轉移支付制度。建立中央對省級、縣級轉移支付以及省對縣級的縱向轉移支付制度，建立不同地區間橫向轉移制度制度。其次是要增加具有均衡地方財力作用的一般性轉移支付的數量和比例，壓縮專項轉移支付規模。此外，要完善轉移支付的計算方法，要將與財政收入和支出相關的因素按不同權重加以考慮以建立科學客觀的公式。最后要建立合理的轉移支付形式，扭轉大量資金流向經濟發達地區的不合理分配方式。

作者單位：湖南省懷化市洪江市財政局

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