公共服務體制演化過程中的政府角色變遷

摘要:任何一個現代政府的存在，首要的就是解決其自身在經濟、社會中的角色定位問題。在我國的公共服務供給體制演化過程中，政府在公共服務供給方面經歷了一條從“單位、‘集體’為主”到一度“角色缺位”到逐步“角色回歸”的過程。本論文從我國公共服務體制演化過程中，總結出政府在不同時期所扮演的角色，為新階段政府在公共服務領域的角色定位提供一定的參考。

關鍵詞:公共服務體制；演化；政府角色

中圖分類號：D625 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）03-0024-01

世界銀行發布的《1997年世界發展報告：變革世界中的政府》中提出：“沒有一個有效的政府，無論是經濟還是社會的可持續發展都是不可能的，而有效的政府的前提必然是政府清楚自己應該干什么和不應該干什么，自己的角色到底是什么？”[1]本文認為：“政府角色是政府在履行其職能過程中所體現出來的身份、地位和行為模式。它與政府的性質、權力、價值、職能、任務等緊密相關，涉及政府的權力界限、功能范圍、行為方式等諸多方面。”[2]任何一個現代政府的存在，首要的就是解決其自身在經濟、社會中的角色定位問題。

一、全能性角色

計劃經濟時期，我國城市以單位為載體，農村以人民公社為載體，形成了與計劃經濟體制相適應的高度集中統一的公共服務供給制度，在城市，由與勞動者相關的“單位”來提供教育、醫療、住房、社會保障等公共服務。在農村，則由勞動著隸屬的“集體”來提供基本的公共服務。由于當時的人們普遍以“單位人”、“集體人”的形式存在，單位、集體不倒閉，勞動者不失業，這種公共服務的供給模式可以維持終身。這套制度在經濟發展水平較低的歷史時期，雖然保障水平較低，但是，基本上滿足了廣大人民群眾對公共服務的需求。

可以看出，這種公共服務供給模式是計劃經濟體制下“全能型政府”的必然產物。在這種體制下，政府是公共服務的唯一主體，不僅負責公共服務制度的設計，同時包攬公共物品的生產與供給，其顯著弊端是政府在公共服務供給中既是生產者又是監管者，高度壟斷導致公共服務供給缺乏競爭機制，公共服務效率與水平低下。

二、角色缺位

1978年開始的經濟體制改革，實質上是一次深刻的社會制度變遷和轉型過程。改革開放之初，我國的公共事業基礎破壞嚴重，公共服務供給嚴重短缺。對此，黨和政府以教育和衛生公共服務供給為突破口，著手恢復并改革。在教育領域，通過制度變遷以增加教育類公共服務供給。1978年，在恢復高考的基礎上決定在全國恢復并增設169所普通高等學校，進一步發展高等教育。同時，1980年下發的《關于普及小學教育若干問題的決定》對公共教育制度改革也進行初步嘗試。在醫療衛生領域，1980年，國務院批轉衛生部《關于允許個體醫生開業行醫問題的請示報告》，局部允許個人和社會力量進入公共衛生領域參與醫療衛生領域的公共服務的供給，以緩解公共服務供給中的資源短缺狀況。

隨著改革開放的不斷深入，我國的經濟體制發生了重大轉變，公有制經濟一統天下的局面被逐步打破，各種形式的非公有制經濟迅速成長。計劃經濟時期的公共服務供給制度也面臨著來自體制轉變的挑戰。[3]

在城市，面臨激烈競爭的國有企業普遍出現冗員多，人浮于事的現象，嚴重影響企業的生存和競爭力。1997年，國有企業“減員增效”首次以中央文件的形式出現，各國有企業為加強管理，扭虧為盈，普遍采用“減員”的方式來減輕企業負擔，提高經營效益。然而，由于當時我國的市場機制還不健全，社會組織發育尚不完善，公民意識比較淡薄，在“減負”的實際過程中，在政策上，尤其是在公共服務供給制度上都沒有做好充分的準備，所以下崗、分流人員原有的公共服務基本終止。

在農村，以家庭聯產承包經營責任制的推行，使農民從公社“集體人”向個體“自由人”轉變，農民的經濟活動空間發生了根本性的變化，在這一轉變過程中，農村在集體經濟模式下向農民提供的公共服務基本消失，而新的公共服務體制還沒有建立，農村公共服務出現缺失。

由此可知，改革開放后，政府并沒有明確公共服務領域內的一個基本問題，那就是公共服務的市場化究竟是“政府責任”的市場化，還是“提供機制”的市場化。 [4]

三、角色回歸

十六大以來，城鄉公共服務供給失衡加劇，社會公平問題引起政府高度重視，開始把完善農村基礎教育體系，加強新型農村合作醫療制度和農村衛生服務體系建設，建立適宜農村的醫療、養老保險與社會救助體系等作為新時期公共服務制度變革的重心，旨在鼓勵加大對農村公共服務的投入，提高農村公共服務的水平，促進城鄉基本公共服務的均衡發展，縮小城鄉差距，解決公共服務的公平問題。

在本階段，對于公共服務的供給，我們在認識上，逐步厘清了政府、市場、社會在公共服務供給上的邊界；在主體上，公共服務的供給由政府包攬轉向多元主體參與供給；在方式上，公共服務供給由“直接提供”向“保障供給”轉變。此外，政府逐步意識到自身在公共服務供給中的責任和義務，把實現基本公共服務均等化作為自己的核心工作，政府在公共服務領域逐步由“缺位”轉向“角色回歸”。

結語：滿足社會對于公共服務和產品的需求，是政府產生、存在的重要原因之一，也決定著政府的活動范圍。尤其是為全體社會成員提供基本的、必要的公共服務保障，是任何一個現代政府所義不容辭的責任。因此，在公共服務供給過程中，作為服務供給的主體——政府，必須準確定位自身在公共服務供給中的角色，市場化并不是政府責任的市場化，而僅僅是公共服務提供機制的市場化。

作者單位：西北師范大學政法學院

作者簡介：李天建（1980-），男，西北師范大學政法學院碩士研究生，主要研究方向為公共管理。

參考文獻：

[1]世界銀行.1997年世界發展報告:變革世界中的政府[M].北京:中國財政經濟出版社，1997.

[2]馬衍偉.構建和諧社會與政府角色定位[M].甘肅省行政管理學會，中共甘肅省委黨校合編.深化行政體制改革與構建甘肅和諧社會[M].北京:中央文獻出版社，2008.

[3]中國（海南）改革發展研究院編.基本公共服務與中國人類發展[M].北京:中國經濟出版社，2008.

[4]周志仁.深化行政改革需要深入思考的三個問題[J].體制改革，2010.