從土地權到公民權

最近，《土地管理法》修訂引發熱議。一個調子是，“重點要保護農民權益”。

但在城市化、征地拆遷、農產品價格上漲農民卻利益受損的背景下，如何做才算、才能保護農民權益？一個共識是，要保護農民的土地權利。只是，這樣的表述太抽象了，以往有些損害農民權益的事情，也是在一個大的好聽的名義下干的。真要保護農民權益，必須厘清農民的權利體系，并體現為一種“制度性保護”。

農民的權利

經過30多年的改革開放，農村的社會矛盾經歷了聚集——破解——再聚集——再破解的過程。

邏輯軌跡是：平均主義大鍋飯的矛盾，經過家庭聯產承包責任制予以了破解；農村稅費支撐起的農村公共服務，2006年取消農業稅、加大對農村的投入之后予以了化解；而在新一輪城市化的浪潮中，農村土地問題則成為當前矛盾的焦點。

要看到的是，這是一個農民爭取自己權益的軌跡。家庭聯產承包責任制，是農民為自己爭取平等合理的勞動收益權；擺脫沉重的農村稅費負擔，是農民為自己爭取平等的公共服務享有權；對自己承包土地權利的保護，則是對自己財產權利的維護——而它在農民主張自己的權益時，具有基礎性的意義。

農民的權利是一個體系，不能割裂，要保護農民權益，就必須完整實現這些權利。具體來說，有這樣幾種：

經濟收益權。就是農民的勞動收入和土地所產生的財產性收入。

社會管理權。這是農民當家作主的權利。農民要實現這個權利，必須要有參與的動力，同時必須組織起來。而這兩者都與農民的財產權密切相關。只有當農民有了財產權的時候，為保護自己的財產他們才會有參與的動力；為實現自己的財產權利，他們才能夠組織起來，用自己掙得的話語權，來與比他們強大得多的公司談判和與政府對話。

社會福利權。這是農民作為公民，享有政府提供的公共服務的權利。取消了農業稅，但農民仍然是流轉稅的納稅人，有享有政府提供公共服務的權利。

政治權利。作為公民，農民還有選舉權，雖然他們現在直接選舉的是村委會、縣人大代表和部分鄉鎮黨委和政府官員，但是，中國基層民主發展的目標，就是要將這種直接選舉，逐步在鄉鎮、縣甚至更高層級的政府推開。這樣看來，農民逐步對各級政府官員的選舉權，可以對政府產生為農民提供均等化公共服務的倒逼作用。

在現代的權利體系中，財產權利是最基本的。農民最主要的財產就是土地。如果農民的土地可以被政府或者其他社會集團隨意調整、侵占、剝奪，他的權利就很難實現。

反過來說，只有當土地真正成為農民的財產，即土地真正是“我”的，而不是“我們”的時候，農民從土地收益的獲取中，才會生發出對社會管理參與的強烈要求，用參與社會管理來保障自己合理的經濟利益。

而可以預想，農民在對其土地財產權的維護中，組織程度必然有所提高，參與意識也會增強。這對承接政府提供的公共服務提供了良好的基礎。這一方面提高了政府公共服務的質量，另一方面農民也將逐步獲得與市民同樣的社會福利權。

從土地確權開始

筆者最近在安徽、四川農村的調查，證明對農民權利體系的保護，可以從確認他們對土地的產權開始。

安徽淮北市相山區郭王村，農民組織成立了“郭王村土地股份合作社”和“郭王食用菌產業合作社”，至2010年已流轉土地1200畝，主要租給了本村食用菌種植大戶。2010年入股土地價格為每畝800元，即，農民每年可以從合作社得到每畝800元的土地租金。2010年合作社還為每畝再分紅350元。

成都市作為國家城鄉統籌綜合改革試驗區，他們做的第一件事是“確權領證”。每戶農民要有權屬證明，這是土地流轉和獲得財產性收入的前提和基礎。確權后，土地從此“生不增、死不減”，不再調整。之后不論征用還是流轉，都遵循“占誰補誰”的原則，收益不再集體平分，而是歸農戶本人。這些權屬證明是：土地承包經營權證、林權證、集體土地使用權證、房屋所有權證。長期不變的土地使用權和土地確權，將土地權利給予了個人。

這都說明什么呢？說明農民的土地權利只要能得到確認和保護，就會有很好的收益，而一旦這樣，農民必然會要求有新的機制來保障他們的話語權、自主權。“農民議事會”正是在確權的過程中，從民間自發產生的。

這些，筆者在安徽、四川和江蘇也看到了。有很多“土地股份合作社”、“土地信用合作社”、“園藝合作社”、“土地流轉合作社”、“農民議會”、“產業合作社”，這些農民組織都是自發產生的，其作用就是維護農民的利益，管理農民自己的事務，用組織的話語權來與其他社會組織和政府合作、對話，參與社會管理過程。

土地流轉和整治產生了新的資源：一是土地流轉后的租金收入；二是土地整治后多出來的土地形成的收入。以成都來說，這些資源再加上政府的投入，農村可以基本達到村容整潔、道路、通信、環境、垃圾處理等公共服務均等化。農民不僅有固定的土地出租收入，而且每年有1萬元左右的打工收入。村組兩級成立農民議事會，實行農村社區自治管理。雖然農民集中居住生活成本增加了，但是收入增加得更多。

成都城鄉統籌綜合改革的實踐，使農民真正嘗到了甜頭。因此，在確權的基礎上，成都雙流縣瓦窯村農民做出了一個大膽突破：2009年5月瓦窯村一組的農戶以按手印的方式，決議將土地承包經營權期限，由以前規定的30年，改為“長久不變”。此份按滿農民手印的決議，如今已被中國革命歷史博物館收藏，并和30多年前開啟包產到戶的安徽省鳳陽縣小崗村的手印協議收藏在一起。

土地確權不僅使農民的財產權得到了明確，也意味著把財產的處置權還給了每家農戶。農民有權以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種形式進行土地流轉。村集體不能再像過去一樣，代農戶做主。確權后，每家的土地權屬很清晰。出租價格也是農民派代表直接和企業談。

所有的這些實踐，其實就是把農民的抽象權利，變為可以行使的具體權利。

雙贏的選擇

當前在很多地方，在征地拆遷上，并沒有尊重農民的財產權利。這是很要不得的。事實上，承認農民對土地的產權和各項權利，恰恰是我國改革開放、經濟社會進一步發展亟待突破的制度瓶頸。

很多地方政府似乎不明白，尊重農民的財產權，是一個雙贏的結果。強大的政府權力是一柄雙刃劍。它可以集中力量辦大事，也能管它不該管的事，還能為官員留下貪污腐敗的空間。長期以來，我國政府都在承擔著無限責任，長此下去，政府將不堪重負。

而農民的財產權和其它權利如果得到突破，就可以破解農民增收、農村公共服務、農民權利保護、農民參政議政、農村社區建設等一系列問題。政府在這個過程中可以實現多年來的施政目標，縮小城鄉差別和貧富差別。民主政治在社會資源的分配中，也可以起到基礎性的作用。

毫無疑問，農民的權利意識，隨著城市化進程和土地流轉，已經逐步覺醒。他們已經開始組織起來，維護自己的權益。

土地流轉凸顯出土地作為農民財產和收入的重要性，激發農民組織起來，在與公司談判和與政府的對話中，爭取自己的話語權。這些農民自己的組織在維護農民利益，搭建土地流轉平臺，參與土地流轉談判，解決農民內部糾紛等方面，都發揮著積極的作用。這還只是農民組織的初級形式，相信隨著我國農村經濟的進一步發展，這種組織還會有更高級的形式，實現全鄉、全縣的聯合。這也倒逼著地方政府加快自己職能的轉變，以適應這種變化了的形勢。