創新農村土地綜合整理的幾點思考

【摘要】土地綜合整理是各地近年來實施的新土地整理模式。本文以長沙大河西先導區實施的兩個萬畝土地綜合整理項目情況為例，解析了土地綜合整理的內涵，提出了土地綜合整理“五個綜合”的創新思路，并為順利實施土地綜合整理提出建議。

【關鍵詞】土地綜合整理 長沙大河西先導區 農村土地流轉

【中圖分類號】F321.1 【文獻標識碼】A 【文章編號】1009-8585(2011)06-0-03

2008年6月，在國家批準長株潭城市群為“兩型”社會綜合配套改革試驗區的背景下，長沙市委、市政府成立了長沙大河西先導區(簡稱先導區)作為長沙“兩型社會”建設的示范區。為進一步轉變土地整理模式，充分發揮土地整理的綜合效益，支持“兩型社會”建設，長沙市開始組織試行土地綜合整理。其思路是將土地整理工作和村鎮建設、農村生產生活基礎設施建設、現代農業園區建設結合在一起，加大對農村宅基地和廢棄建設用地的整理力度，從而確保整理項目區內建設用地總量減少、耕地總量增加、質量提高。同時，長沙市國土資源局研究出臺了《長沙市土地綜合整理若干規定(試行)》(長國土資發[2008]98號)，規定先行試用于長沙大河西先導區蓮花、白箬兩個土地綜合整理項目。

1 先導區土地綜合整理項目的基本情況

2008年底先導區先后啟動了兩個土地綜合整理項目。其中白箬鋪萬畝土地綜合整理項目位于長沙市望城縣白箬鋪鎮金峙村，涉及白箬鋪鎮金峙村35個村民小組，總人口2568人。項目總面積589.46公頃，建設規模407.31公頃，總投資為7679.95萬元。整理后可新增耕地面積81.81公頃，新增耕地率為20.09%，新增建設用地置換面積56.08公頃，建設用地置換率為13.77%。蓮花萬畝土地綜合整理項目位于長沙市岳麓區蓮花鎮境內，包括桐木、立馬、大華、中長、新橋五個村，共涉及農戶3533戶，人口13161人。項目總規模1410.12公頃，預算總投入9357.83萬元，整理后可新增耕地面積72.02公頃，新增建設用地置換指標114.14公頃，分別占項目建設規模的5.11%和8.09%;拆遷農民房屋74棟，房屋面積17680平方米。先導區土地綜合整理項目按照“市級主管、區縣實施”的原則，由長沙大河西先導區統籌，負責項目的立項、設計和資金監管，望城縣、岳麓區政府為實施主體，具體負責項目實施。

2 先導區土地綜合整理項目的創新思路

目前國外土地整理正朝著綜合化、生態化、規范化、科技化和多樣化的方向發展[1]。而在我國，土地綜合整理工作還剛起步，對內涵的認識不一。相對于以往單純的土地整理，土地綜合整理最明顯的特點在于“綜合”。從主要目的來看，土地綜合整理的目的已不單純是增加有效耕地面積，而是轉變為與農業發展、農村建設、農民生活等諸多訴求相結合的綜合型目的;從參與主體來看，土地綜合整理也不僅僅是國土部門一家的事，而是轉變成政府主導下，國土、水利、交通、農業、林業等多部門共同參與的系統工程;從內容上看，土地綜合整理并非只對耕地及其附屬農業條件進行簡單整理，而是轉變成對田、水、路、林、村及其配套設施等要素進行綜合的治理。通過對土地綜合整理內涵的思考和明晰，筆者認為，具體到項目實施而言，就是要做到“五個綜合”。

2.1 綜合前期規劃

實踐證明，合理的土地利用必須以規劃為前提，土地綜合整治也是如此。因為實施中必須要涉及到區域內土地、水利、交通、房屋等各個要素的調整和布局，在實施前必須要有合理的規劃作為前提。

目前的規劃體系中，國土資源管理部門有土地規劃，包括土地利用總體規劃和專項規劃;城市規劃管理部門有城市規劃、集鎮規劃、村莊規劃，以及新農村建設規劃;農業、水利、交通等各個部門都有其相應的規劃。多種規劃重疊在鄉鎮的小區域內，即造成了行政資源的浪費，也難避免在實施過程中出現矛盾。因此，開展土地綜合整治需要對鄉鎮區域內各個規劃進行綜合。

一是綜合組織。長沙大河西先導區總體上實行政府領導下多部門合作的組織方式，由先導區、高新區、岳麓區、市國土局、市規劃局等部門共同組織規劃。二是綜合編制。將規劃編制進行捆綁招標，委托具備土地規劃、城市規劃等綜合規劃資質的技術單位進行規劃編制。這樣，在鄉鎮區域內，土地利用總體規劃、土地開發整理規劃、集鎮規劃、村莊規劃等多個規劃就可以在規劃編制之中實現有機結合。三是綜合評審。對編制的綜合規劃成果，由政府組織不同部門的技術專家綜合評審。四是綜合實施。將來規劃實施的時候，可以在總體規劃目標的統一下，實現各個規劃的無縫對接，避免出現矛盾。

2.2 綜合項目設計

改變以往單一要素的項目設計，以村為單位，根據鄉鎮綜合規劃進行土地綜合整治項目設計。即在土地綜合整治項目設計中，將土地平整、水利建設、道路交通、管線布局、村莊重建等各個方面因素綜合同步進行設計。要實現項目設計的綜合，要把握好以下幾個方面:

首先，項目設計時間、空間的同步是前提。國土方面、水利方面或是交通方面的設計，只有在時間上同步進行才能避免設計空檔和矛盾，從而實現有機的結合。從實踐來看，以村為單位進行土地綜合整治是較為合理的，既在數據統計上切實可行，又有具體的行政、經濟組織主體，特別是為土地綜合整治后土地承包經營權的調整和流轉提供了便利。

其次，項目設計要素、內容的綜合是關鍵。國土方面設計一般考慮的是土地的平整，基本的溝渠和田間道路分布，重建地選址和布局等，水利方面設計關注的是大的灌排水以及河流水系等相關問題，交通方面是道路和橋梁的走向選址和設計等。這些在以往都是分散進行的。在土地綜合整治中，這些行業的邊界已經變得模糊。所以，必須打破傳統的行業模式，提取田、水、路、林、村等基本的設計要素，綜合國土、水利、交通、建筑等內容，在綜合規劃的前提下進行項目設計。

再次，項目設計技術單位和施工單位的捆綁招投標是保障。目前各行業部門多年來在技術上存在各自的模式和標準，也有不同的資質要求，要實現項目的綜合設計，最好還是由同一支設計隊伍進行設計、由同一支施工單位進行施工。因此我們將項目設計捆綁招標，鼓勵多個具備不同資質的技術單位和施工單位合作參加招投標。

2.3 綜合資金統籌

以往的土地開發整理一般使用的是土地開發整理專項資金，包括省級專項用于土地開發整理的資金和中央補助專項用于土地開發整理的資金。其來源為:①耕地開墾費;②新增建設用地土地有償使用費;③用于農業土地開發的土地出讓金;④土地閑置費; ⑤財政預算安排的開發耕地專項資金;⑥中央補助的土地開發整理資金;⑦按規定用于土地開發整理的其他資金。其它各行業的涉農資金一般都是隨涉農項目投入到農村，比如農業開發，農田水利建設、農村道路建設、農網改造、農村能源環境等資金。

土地綜合整治涉及到區域內各個要素的綜合治理，承擔了土地整理、村鎮建設、生產生活基礎設施建設、現代農業園區和產業建設等多重任務，治理涉及面廣、工作量大，需要的資金投入龐大，光靠國土部門的資金已經不能滿足建設需要，必須將各項涉農資金都綜合起來，統籌考慮，集中投入，使各項資金得到很好的落實并產生良好的實際效果。目前長沙大河西先導區的土地綜合整治項目就是統籌國土、水利、交通以及其他涉農資金綜合進行的。根據預算，白箬鋪項目國土部門總投資為6857.90萬元，交通部門總投資397.48萬元，水利部門總投資為424.58萬元;蓮花項目國土部門總投資8837.59萬元，水利部門總投資為480.40萬元，交通部門總投資95.85萬元。

另外，將來還可以由政府設立一個土地綜合整治的專項基金，將土地開發整理資金、水利、交通、農業、林業、環保等各個分項資金綜合起來，并對土地綜合整治產生的經濟效益進行統籌運作。如將新增耕地指標和建設用地置換指標乃至環境資源指標進行交易的收益，部分土地承包經營權的流轉收益等都放入基金統籌管理。按照“誰投資，誰受益”的原則，引入市場機制，鼓勵和引導企業、集體經濟組織、民間資本甚至外資的投入，擴展土地綜合整治的資金來源。對土地綜合整治專項資金，專戶儲存、專款專用;制定優惠政策，如無息貸款、低息貸款等多種投資方式，形成“投入——效益——回收——再投入”的投入產出機制，從而形成國家、集體、社會、群眾和外資等的多方投資體系，形成土地綜合整治的良好發展趨勢。

2.4 綜合流轉要求

以往土地開發整理后存在一個問題，就是耕地數量增加但質量不高、利用率不高，有時甚至造成新的棄耕拋荒，背離了國家土地開發整理的初衷。其原因主要是農業的比較經濟效益不高，更深層次的原因則是我國農村的分散經營模式不符合社會化大生產的要求。而土地綜合整治后一個重要的工作就是要實現土地承包經營權流轉從而實現農業規模經營、農民增收的目的。只有如此，方能保證土地綜合整治的成果。

目前的土地開發整理程序一般是“設計——施工——竣工——驗收”，沒有考慮到整理后土地的利用要求，特別是新形勢下的土地流轉、規模經營和特色經營的要求。因此容易造成土地開發整理后形成的土地利用條件并不符合實際需要的局面，從而需要再次變更設計，重復投資建設，浪費人力物力和財力，折損土地整理效益。本次蓮花萬畝土地綜合整治，我們對程序進行了調整，將土地流轉后的土地利用要求綜合考慮到項目設計中，形成“設計——招商——調整——施工——竣工——驗收——流轉”的新流程，在初步設計之后即積極開展土地流轉的招商工作，并根據其具體要求調整項目設計，然后再施工，順利實行土地流轉。如此更好地鞏固了土地綜合整治的成果，經濟和社會效益更好。

2.5 綜合配套改革

黨的十七屆三中全會指出，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。而新形勢下的土地綜合整治在目的上統一于黨的農村政策。為此，在土地綜合整治過程中，應在堅持長期穩定家庭承包經營權的基礎上，深化農村各項配套改革，統籌城鄉發展。

一是籌備建立農村土地交易中心。建立健全土地承包經營權流轉市場，加強土地承包經營權流轉管理和服務。尊重農民的土地流轉主體地位，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉以土地承包經營權為主的多項權利，發展多種形式的適度規模經營。逐步培育農村土地交易市場，實現土地承包經營權、集體建設用地使用權、林權，以及建設用地指標和耕地占補平衡指標合理流轉。加強以農村土地承包權為主的多項權利流轉的管理和服務。

二是鼓勵“三集中”、“兩交換”。“三集中”指的是指在貫徹國家宏觀調控政策和市場機制推動下，工業向集中發展區集中;按照依法、自愿、有償原則，土地向適度規模經營集中;在產業聚集和城鎮建設推動下，農民向集中居住區集中。“兩交換”指的是農村居民以宅基地換商品房，以承包地換社保。農民愿意放棄宅基地到集鎮或者城市購買商品房的，政府給與一定的補貼;農民愿意放棄承包地離土離鄉進城的，政府除給與經濟補貼外，還提供城市居民社保待遇。由政府出資金、出政策，將“三集中”、“兩交換”有機統一在土地綜合整治之中，以土地綜合整治促進農村配套改革。由此盤活城鄉土地利用格局，向“節約型”和“集約化”要地，為解決城鎮建設用地需求矛盾和促進農村發展開辟新的道路。

三是以財政資金引導社會資金。由政府出臺相應的政策，引導社會資金加入土地綜合整理。可以由政府財政按畝對土地綜合整治增加的耕地給與補貼，或者由政府回購新增加的耕地指標和建設用地置換指標，投資收益。

3 順利推進土地綜合整治的建議

3.1 調整土地綜合整治中的各參與方的角色定位

按照原有模式，土地開發整理是由國土部門全權、全程負責。在這個模式下，沒有政府其他部門的配合問題，農民也是被動參與者。但如上所述，土地綜合整治已不是以往單純的土地開發整理，而是一項綜合的系統工程。其主體、目的、內容、方式等都發生了很大的變化。因此，建議對土地綜合整理中各方的角色定位有必要重新設定和調整。有專家提出，在項目的具體實施方面，要進一步轉變政府職能，探索推行項目“代建制”，即市、縣國土資源管理部門可以負責項目的組織、論證、評審、申報等前期工作，但對項目的建設實施，要通過招標等方式選擇專業化的項目管理單位，嚴格控制項目投資、質量和工期，各級國土資源管理部門加強政府監管，確保專項資金發揮效益，實現預期目標。[2]筆者認為，在新的模式下，應由市級人民政府統籌負責綜合規劃和綜合資金;農民應當是積極的參與者，在鄉鎮政府的組織下有序地開展土地流轉，通過招商或者合作經營啟動農業生產項目;市級政府有關部門根據農業生產項目的具體要求組織項目設計;項目所在地縣級政府負責項目的實施，最后由市級政府組織驗收。應對國土資源管理部門在土地綜合整治中的角色進行調整，職責進行重新定位。國土資源管理部門在土地綜合整治中，根據政府職能分工應主要把關好以下幾個方面工作:①項目立項;②項目設計;③項目監理;④項目驗收;⑤項目資金管理。

3.2 允許所有投資產生的新增耕地都可以作為占補平衡指標使用

根據《關于進一步加強土地整理復墾開發工作的通知》(國土資發 [2008] 176 號)精神，“為適應新形勢的需要，切實加大補充耕地力度，(國土資源)部將從構建保障和促進科學發展新機制出發，按照規劃引導、政策激勵、多元投入、規范管理的思路，進一步推進土地整理復墾開發工作。”同時“積極探索市場化運作模式，引導公司、企業等社會資金參與土地整理復墾開發項目。增加的耕地可在省級國土資源部門統籌安排下有償使用。”目前，隨著經濟社會的發展快速及“兩型社會”的建設推進，一方面建設用地的供求矛盾越來越大，耕地占補平衡面臨的壓力也越來越大;另一方面土地綜合整治需要大量資金，需要引導各方資金積極投入。根據國外開展土地整理的經驗，土地整理的資金來源通常是三個部分:國家、企業和個人。另外，通常采用“開發負擔和受益回饋”的機制。[3]在我國，土地整理只有非常少的資金來源于企業或個人，政府分擔部分偏大。所以建議制訂完善政策，建立激勵和約束機制，在有關部門統籌下，允許所有投資產生的新增耕地都可以作為占補平衡指標使用。

總之，土地綜合整理對于社會主義新農村建設和城鄉統籌發展具有重要的實踐意義。應當積極推進土地綜合整治，使其真正成為實施規劃的基本手段，推進開源節流的重要抓手，統籌城鄉發展的基礎平臺，既保護耕地資源可持續利用，又促進新農村建設、保障經濟社會發展和生態環境建設取得成效。

參考文獻

[1] 葉艷妹，吳次芳.可持續農地整理的理論和方法研究[M].北京:中國大地出版社.2002.

[2] 王愛民.對土地整理的幾點認識[J].中國國土資源經濟.2007，4.

[3] 張正峰.國外可持續土地整理的發展特征及對我國的啟示[J].生態經濟，2007，10.