部委曬“三公”:仍有迷霧重重

關注或研究中國事務的朋友、學者，要時時刻刻關注中國的變化，尤其是語言、詞匯，否則一不留神，有些詞匯恐怕就看不懂了?，F在社會中被熱議的“三公”就是一例?！叭笔鞘裁?？是各級政府的三種公務費用的支出，即政府部門人員因公出國（境）經費、公務車購置及運行費、公務招待費三項費用，簡稱“三公”。但此“三公”非中國古代朝廷中最尊顯的三個官銜合稱的“三公”，例如，《尚書·周官》中的“三公”指的是“太師”、“太傅”和“太保”。

現引起社會熱議、成為社會輿論焦點的“三公”支出的公開，肇起于2011年3月23日溫家寶總理主持召開的國務院常務會議。該會議提出，在2009年和2010年大幅壓縮公務費用的基礎上，2011年繼續壓縮中央部門“三公”經費預算。爾后的5月4日所召開的國務院常務會議，研究部署了進一步推進財政預算公開工作，溫家寶總理要求中央各部委于2011年6月向全國人大常委會報告中央財政決算時，將中央本級“三公”經費支出情況納入報告內容，并向社會公開，接受社會監督。由此，引發了社會對“三公”支出公開的等待和期待。

“三公”公示離群眾期待尚有距離

本來公開政府預算，接受社會大眾的監督，是政府當然的責任，道理很簡單明了，政府的預算收入來自于納稅人上交的稅收?，F在社會之所以熱議“三公”支出，某種程度上是對中央各部委公布“三公”經費的表現不滿。

首先，對于中央絕大多數部委沒有按規定執行國務院常務會議的公布期限要求的強烈不滿。到了六月底的期限，除科技部第一個響應國務院號召“曬三公”外，其他中央部委都爽約，沒有公布自己的“三公”支出情況，甚至到現在（8月11日）依然有3個中央部門沒有公布自己的“三公”賬目。

第二，即便已經公布了的部門，其賬目也是讓人們“霧里看花”，不少數據不具體，離社會大眾的期待相距甚遠。

第三，不少數據要么令人費解，要么其用途不合乎邏輯，超出了社會的想象。比如，某部委公布的數據顯示，2010年，“三公經費”支出927.2萬元，其中因公出國（境）支出470.54萬元，占五成以上，公務用車費用超出當年預算5.71萬元；而2011年的“三公”支出預算比2010年實際支出高出近30萬元為956.49萬元，其中因公出國（境）支出494.01萬元，占比依然達到五成。而這是個從邏輯上來說并不需要經常出國考察的部門。難怪不少網民對該部委的公國經費提出質疑。

第四，什么時候可以讓人大、政協和社會團體這些單位公布一下“三公”支出呢？社會對此同樣有期待。

“丑媳婦”不敢見“公婆”

其實，社會大眾對“三公”的不滿，不是說政府不應該有“三公”支出。事實上，古今中外，任何政府執行公務都需要公務費用的支出，“三公”支出是政府行政經費的組成部分，屬于政府行政成本，是必要的支出。那么，為什么這些政府部門不敢曬出自己的“三公”支出？如同“丑媳婦”不敢來見“公婆”呢？原因很簡單，“三公”已淪為“三私”了：公費旅游、公車私用、公款吃喝。“三公”成為“三私”，官員自己心知肚明，百姓心里同樣清楚。

問題還在于為什么這些部門有膽子要么“抗旨”不公布，要么公布個模糊賬以應付或糊弄大眾呢？這主要有兩個方面的原因。

第一，法不責眾的心態作怪?；蛘卟还迹幢愎家彩菓兑幌拢M管一時半刻會招致社會輿論的批評或嘩然，那又怎么樣呢？又不是一家不公布，或只是一家應付了事。尤其是領導，要是“三公”沒有落到個人的口袋里的話，更不會有因“獻丑”而“出丑”的感覺，大家都是如此嘛。再以某部委為例，邏輯上并不需要出國的部門一半的費用用于出國考察了，如此的支出比例顯然是不合理、不合邏輯的，但是，該部委的領導不會為此心有不安的，因為即使他們的領導就是借出國考察之名行公費旅游之實，民眾又能怎樣？其他部門難道不是同樣如此嗎？有多少屬于真正的公務考察而不夾帶著公費旅游的呢？地方政府何嘗不是這樣？大學里的領導出國考察又有什么根本的不同呢？既然大家都是“丑媳婦”，按理說來都難以見陽光的，但是正因為人人都是“丑媳婦”，見就見了唄，也沒有什么不好意思的。他們是不會抱著內疚的心情來對待“三公”公布之事的，更不會有自責之心，至多有所顧慮的是，怕公布后社會輿論的批評會使自己的形象受損而已。

第二，在于“公婆”沒有招兒。這些部委的真正“公婆”是廣大的納稅人，但是，這個“公婆”手中沒有殺手锏，人民拿這些部委沒有辦法，其職位的去留同人民沒有直接的關聯，人民對此發言權有限，因此他們可以不重視納稅人的意見。

“三公”公布之三難

從面上看，解決“三公”公布的難處有三。

第一是“不做出頭鳥”。哪個部委敢說自己的“三公”沒有問題，敢于及時、明白、具體地向社會公布？都是你看我，我看你，你等我，我等你，反正都是“半斤八兩”，法不責眾是也。

第二個難處是這些部門多半是沒有“公共財政”的概念?！肮藏斦备拍畹幕蛉?，使這些部門不習慣公布自己的“三公”，認為錢已經到了我們部門的口袋就是我們的了?，F在，有些部門表示要清楚而具體地公布出本部門的“三公”支出情況，在技術上有難度，因為有些賬目混雜在一起難以分辨出來。這恐怕是一個客觀事實，但是在這個技術層面困難的背后實際上是官員心中缺乏“公共財政”的概念。一個典型的例子就是，北京律師李勁松在2011年5月份接連向中央國家各個部委申請公開“三公”消費開支的信息。有關部門回復他說，這些數據跟他本人沒有直接關系，因此沒有資格申請。李勁松回答說：“我是納稅人，怎么跟我沒有關系！”由此可見，這些部門壓根兒就沒有“納稅人”的概念，沒有“公共財政”的理念。

第三個難點在于缺乏一系列有效的制度。社會大眾不清楚部門的“三公”如何編制，由誰來編，“三公”的依據是什么，問責和懲戒的機制在哪里。事實可能是這樣：沒有清晰的規定，機制即便有也發揮不了作用。同理，我們不難明了，不少地方政府有錢了更傾向于花在形象工程建設上，浪費在政府辦公大樓上，而改善民生方面卻又沒有錢，其原因就在于缺乏對財政預算過程的實質監督，這是難以消除形象工程、政府浪費的一個重要因素。“三公”支出公布的難處就在于這些政府權力部門不服從監管，也從不將這些實際上效果有限得很的監管當回事，不服從監管、不把監管當回事的主要原因又在于沒有有效的懲罰、問責機制。

治理“三公”公示的三策

群眾期待著的“三公”是作為一項公布制度化了的“三公”，是主動公布的“三公”，是引入社會參與審計和監督的“三公”，是數據清楚、具體、明白的“三公”。為此要從三個層面來治理“三公”，將“丑媳婦”的頭蓋掀起來，看個究竟。第一，細化“三公”支出公布的內容、時間表、方式及說明語言，從具體技術層面上規范 “三公”。 細節非常重要，細節決定成敗，首先要從細節、小處、從技術上著手、落實開始，千里之行始于技術與細節。第二，認真而有效地落實2008年所制訂的《政府信息公開條例》，建設“陽光財政”?！墩畔⒐_條例》既是要求政府部門公開“三公”支出的依據，同時也是規范“三公”的基礎，將“三公”的公布常規化。第三，一個具體而有效的并且責任到人的問責機制是必不可少的。公布“三公”不僅要接受審計，更要接受人大和社會的監督，對于責任人實行問責。我們欣喜地看到，根據審計署的規劃，“十二五”期間，我國將深入推進黨政主要領導干部和企業領導人員經濟責任審計，并將開展對省委書記的經濟責任審計。

但是，“三公”支出的事兒不能只止步于公開。如何解決“三公”支出公布難只是治理“三公”問題的第一步，盡管政府能夠公布“三公”支出已經是一大進步了。說不清也道不明、不合情也不合理的“三公”，我們姑且排除其中個人的腐敗，其實其危害性是相當嚴重的，從某種意義上說要比官員個人的貪污腐敗的危害性更大，因為這是整體性或集體性的腐敗，或者說是制度性的腐敗。此外，難以見人的“三公”勢必會遭受到社會民眾的質疑，從而影響政府在社會中的形象及其公信力。

民主財政是治理“三公”問題的唯一之道。民主財政，簡單地說來，就是政府按照民眾的意愿，通過相關的民主程序，運用民主方式來理財?！叭敝С龅墓_實質上是一個民主政治建設過程，并且本身就是走向民主財政的重要一步。像浙江省溫嶺的參與式預算、上海市閔行區七寶等鎮所進行的公共預算體制改革試點，都是走向民主財政的積極嘗試。而政治體制改革又是通向民主財政的必不可少的環節，因為民主財政需要保障公民的知情權、參與權和監督權，需要建立一整套的有關預算報告、審查、質詢、審計、評估、問責及懲處的制度，這些都需要通過政治改革建立起現代意義的民主政體方能得以實現和保證。

（作者為浙江大學公共管理學院政治學系主任、教授）

責編/徐艷紅 美編/石玉