國有資本經營預算制度構建探析

摘要：國務院決定，從2011年開始正式實施國有資本經營預算。在2007-2009年，共收取中央企業國有資本收益1572.2億元，2010年中央國有資本經營預算收入預計421億元，加上上年結轉收入19億元，合計440億元。因此，如何建立國有資本經營預算制度，是確保國有資產保值增值的重要舉措，是公眾行使知情權和監督權搭造起一個信息平臺，是“十二五”期間我國建立公共財政框架體系的一個重要內容。論文從國有資本經營預算內涵角度出發，對實行國有資本經營預算的依據進行說明，進而提出構建國有資本經營預算制度的思路。

關鍵詞：國有資本經營預算；公共預算；社會保障預算

文獻標識碼：A 文章編號：1002-2848-2011(04)-0037-07

2010年11月3日召開的國務院常務會議宣布，從2011年開始，正式實施的國有資本經營預算，按照當年預算收入規模安排，不列赤字，不僅要提高央企的紅利征收比例，而且要適當擴大紅利征收范圍。2007-2009年，共收取中央企業國有資本收益1572.2億元，2010年中央國有資本經營預算收入預計421億元，加上上年結轉收入19億元，合計440億元。對于如此重要的收人，中央決定從2011年起，央企紅利的繳交范圍將從目前的120家，擴大到5個中央部門和2個企業集團所屬共1631家，同時，央企上繳的紅利比例也將適當提高。2011年，國有資本經營預算編制的重點是調整用于中央企業兼并重組、布局和結構戰略性調整支出并向重點企業補充資本金，提高中央企業核心競爭力支出，增加中央企業災后恢復重建支出，加大中央企業重大科技創新項目支出，增加中央企業重大節能減持項目支出，擴大中央企業境外投資支出。用于引導和支持中央企業有針對性地開展境外礦產資源權益投資，以及境外電力回輸項目的投資開發。

一、引言

我國國有資本經營預算是伴隨著復式預算而提出的，大致經歷了建設性預算、國有資產經營預算、國有資本金預算等變化，實質內容基本一致。國內很多學者對國有資本經營預算制度進行了研究。隋軍等提出了建立國有資本預算的重要性和必要性，并提出了建立省級國有資本預算的相關對策。鄧子基按照國家財政“一體兩翼”基本框架和“雙重結構財政”模式，論述了建立國有資本經營預算的必然性、重要性，提出了建立國有資本經營預算的思路與建議。姜愛林等對國有資本經營預算編制的涵義、特征與必要性進行了介紹，對國有資本經營預算編制的目標與原則進行了說明。汪冬梅認為，國有資本經營預算收支內容基本上是圍繞著對經營性國有資產進行價值管理和分配形成的，因而國有資本預算是經營型預算。謝英姿以控制理論、國家財務理論和所有者財務理論為依據，探討了國有資本經營預算與新型的國有資本經營管理模式、公共財政預算以及企業財務預算的關系。張國霞認為，建立國有資本經營預算制度是加強對國有資本經營者的約束與控制、強化對國有資產的規范化管理的重要手段。蔡法山認為，建立國有資本經營預算制度，應當處理好國有資本經營預算與公共財政預算、社會保障預算之間的關系，中央政府和地方政府在國有資本經營預算方面的關系，國有資本經營預算主管部門、履行出資人職責的機構、國家出資企業之間的權責關系。安體富認為應擴大國有資本經營預算試點范圍，適當提高國有資本收益提取比例，推動地方國有資本經營預算試點。劉永澤等利用計量經濟學模型對國有資本經營預算收支進行了預測，測算了5年內國有資本預算收益和支出金額。

本文與上述國內前人的研究完善度不同，而是從國有資本經營預算內涵角度出發，并且以實行國有資本經營預算理論依據為基礎，分析了構建國有資本經營預算應處理好的幾個關系，進而國有資本經營預算編制的主體、原則和詳細內容，以期為2011年正式實施的國有資本經營預算提供一定的理論支撐。

二、國有資本經營預算內涵

國有資本經營預算，又稱國有資本財政預算，是指在市場經濟條件下，政府以其經營性的國有資產在市場競爭領域進行經營活動所形成的收入、支出和結余等一系列預算計劃的總稱。國有資本經營預算反映了一個財政年度內國有資本財政的資本經營活動情況，是對國有資本財政活動的計劃安排與執行。國有資本經營預算既是一種新的預算管理制度，又是一種新的國有資本經營管理方式。

(一) 國有資本經營預算是一種新型的預算管理制度

國有資本經營預算制度，或者說是國有資本財政預算制度，是一種市場經濟條件下新的財政預算管理制度。作為一種市場經濟條件下的特殊的國家經營性資本預算，國有資本經營預算具有一定的法律效力。國有資本所有者的產權代表是政府。根據委托——代理理論，委托人，即政府為實現對經營者的控制，必須建立國有資本相應的管理制度，而國有資本經營預算制度是一種能夠滿足市場經濟條件下國有資本經營管理的控制制度。控制制度是現代社會管理制度的重要組成部分，該制度是國有資本預算管理的核心，是國有資產保值增值的根本保障。現階段，在市場經濟條件下，中國信用制度還不夠完善，信息不對稱，如何保證國有資本保值，并在此基礎上實現增值?這就需要有一個完善的管理制度。與此相適應，國有資本預算管理制度，主要通過一系列的控制步驟和體系來規范國企及其經營者的行為，以有效克服由于市場失靈所導致的信息不對稱問題，最終實現國有資產的保值增值。

(二) 國有資本經營預算是一種新國有資本經營管理方式

構建國有資本經營預算的首要目的是將政府的社會管理者和資產所有者兩種身份的不同屬性劃分開，實現政府財政部門公共預算與國有資本經營預算的分離。國有資本經營預算以競爭性市場為其活動范圍，并以資本所有權為分配依據，收支內容以經營性國有資產的保值增值為基本范圍，從這個角度來看，國有資本預算是經營型預算。

國有資本預算是具有一定法律效力的一種特別的國家經營性資本預算，是政府以國有資產所有者身份集中分配資產收益、促進資產增值的一種重要工具，也是國家用來調節、管理和控制國有企業、促進宏觀經濟平穩運行的重要的經濟杠桿。政府作為社會管理者，可以獲得一定的稅收收入，政府作為資產所有者也必然會獲得一定的國有資本經營收益，將政府的稅收收入和國有資本經營收益分別納入公共預算和國有資本經營預算，加以管理和使用，可以深化國有資產管理改革，促進國有資本經營效率的提高。從本質上講，國有資本經營預算體現了政府作為國有資本所有者的基本職能，與國有資產分級管理體制相適應，國有資本經營預算要分級編制，在編制時考慮到不同國企的差異性，即國企的多樣性和復雜性，為穩妥推進此項工作，國有資本經營預算的經營管理方式要先研究，再試行，最后再逐步推開。作為資本所有者代表的政府是國有資本經營預算分配主體，它以實現國有資本的保值為目的，在保值的基礎上盡可能的實現增值。建立國有資本經營預算，確定國有資本收益上交比例要合理、適度，既要考慮國有經濟布局和結構調整的需要，有利于國有資本的合理配置，也要考慮國有企業的自身改革和發展。

三、實行國有資本經營預算的客觀依據

國有資本經營預算的理論依據主要有三個，一是委托代理理論，二是“一體五重”理論，三是國有資產保值增值理論。

(一) 委托代理理論

20世紀30年代，美國經濟學家伯利(Bede)和米恩斯(Means)發現，企業所有者兼經營者的做法存在著非常大的弊端，倡導所有權和經營權分離，提出了委托代理理論(Principal-agent Theory)。委托代理理論的中心任務是研究在利益相沖突和信息不對稱的環境下，委托人如何設計最優契約激勵代理人。在委托代理的關系當中，由于委托人與代理人的效用函數不一樣，委托人追求的是自己的財富最大化，而代理人追求自己的工資收入、奢侈品消費和閑暇最大化，從而導致兩者利益沖突。委托代理關系一旦確定，所有者的權利主要表現在資產受益、重大決策、選擇經營者等方面，擁有收益權和監督權，控制權讓渡給經營者。為防止代理人的欺詐或偷懶，必須進行有效的監督。即，一方面使代理人行為本身受到有效的約束和監督，另一方面要保證代理人能充分獨立的進行經營管理活動。

現階段，中國國有企業存在著國家一政府一經理三者之間的委托代理關系。國有資產歸國家所有是形式，本質上是全民所有。國有產權從最終所有者全體國民到具體代理者經理人之間，是全民與國家之間、國家與政府之間、公司法人與公司經理人員之間的委托代理關系。

(二) “一體五重”理論

“一體五重”理論本質上是“五重”關系理論。即，一個主體(政府或國家)——兩種身份(國有資產所有者和政權行使者)——兩種權力(財產權力和政治權力)——兩種職能(經濟管理職能和社會管理職能)——兩種分配形式(國有資產收益形式和稅收形式)——兩種分配關系(利潤上繳和稅收征納)。“一體五重”關系決定了財政部門和國家稅務部門與國有資產管理部門的“一體兩翼”格局。財政部門是“機體”，稅務部門和國資委是兩個“機翼”。“機體”的起飛要靠“機翼”，而“機翼”所依存的對象是“機體”，沒有“機翼”，“機體”飛不起來，沒有“機體”，“機翼”將無所依存，“機體”與“機翼”構成了一個不可分割、有機聯系的整體。

我國是以公有制為基礎，多種所有制方式并存的社會主義國家。國有資產是公有制的主體，在國有資產之中，有很大一部分是經營性國有資產，從企業運營的角度來看，這部分經營性國有資產構成了國有資本的主體。只要我國的社會主義國家性質不變，以公有制為主體的經濟制度就不會改變，這些理論與“一體五重”、“一體兩翼”理論共同構成了國有資本經營預算的理論依據。

(三) 國有資產保值增值理論

到目前為止，國有資本經營預算收入較低，國有資本經營預算支出主要被用于兩方面，一是國企的改制、重組、自主創新、提高企業核心競爭力等資本性支出；二是彌補國企改革成本，解決歷史遺留問題的費用性支出。這體現了“取之于國企，用之于國企”國有資本預算支出原則。2008—2009年，中央本級國有資本經營預算支出達1553.3億元，主要用于國有經濟和產業結構調整、中央企業災后恢復生產重建、中央企業重大技術創新、節能減排、境外礦產資源權益投資以及改革重組補助支出等。

長期以來，我國財政肩負著社會經濟管理和國有資本管理的雙重職能，導致財政性資金和經營性資金使用中常出現“越位”與“缺位”現象。這樣，政府沒有把國有資本作為特殊的資產、真正的資本來運營，沒有使國有資本充分展現其資本的天然屬性。但是，從本質上講，國有資本仍屬于資本的范疇。資本最本質的特征就是追求回報，出資人追求回報的壓力是企業發展壯大的動力。國有資產應肩負著國有資產保值增值的使命。實行國有資本經營預算，可以通過對國有資產經營管理行為進行監督與考核，加強國有資本出資人對國有資本經營者和地方政府的約束和控制，實現國有資產保值，避免或減少國有資產流失。

四、構建國有資本經營預算應處理好的關系

國有資本經營預算制度的構建是實現國有資產保值增值的一種重要手段。在構建國有資本經營預算的過程中，必須處理好國資委與財政部的關系、國務院國資委與地方國資委的關系、國資委與國有控股公司的關系以及國有資本收益分配關系。

(一) 國務院國資委與財政部的“管家”與“東家”關系

預算編制問題是財政部與國資委之間的最重要的問題。國資委作為國務院的特設機構，主要職能是與財政部進行溝通和協調，主要包括兩點：一是督促有關企業財務會計制度的貫徹實施，監管受財政專項資金支持的相關國企業務；二是對超過授權范圍的股權交易、債務、國有資本基金、國有資本經營盈余解繳及使用等進行專項監管。現實中，國資委代表政府履行出資人職責，扮演的是企業國有資產“老板”的角色，中央企業的國有資本經營預算可由國資委進行編制，但需會同財政部編制，若單獨編制也只能編制出資人的財務預算，也可以算是部門預算。為了實現國家預算的統一性、連續性和完整性，國有資本經營總預算應由財政部編制。財政部應根據企業經營狀況，給予企業一定的資金支持。如果國有企業破產、職工下崗、失業，財政部也應給予相應的幫扶和支持。因此，國資委監管的中央企業要同時給國務院國資委和財政部上報財務報表，從這一角度看，可以說是被“雙重”領導的。由此可見，國務院國資委和財政部是一種既平行又協同的關系，各自具有自己的獨立分工。

(二) 國務院國資委與地方國資委“藕斷絲連”關系

國務院國資委與地方國資委之間是“指導與被指導”的關系，還是“領導與被領導”的關系?這是兩者關系的核心問題。從2007年開始，國務院國資委就試圖理順其與地方國資委之間的關系，尋求國資系統的“垂直指導和監督”。2010年9月19日，在浙江省杭州市舉行了國務院國資委指導和監督地方政府國資委工作的會議。在會上，國務院國資委要求地方國資委發現的國有企業管理和經營過程中的重大問題，要及時向本級人民政府和國務院國資委報告。這次會議，意味著國務院國資委對地方國資委“加強垂直指導監督”正式拉開了序幕。對于國務院國資委試圖實現對地方國資委的“垂直指導和監督”，筆者并不認同。按照《國資法》，國務院國資委與地方國資委分別是中央政府和地方政府授權的出資人，兩者之間并沒有直接的指導和監督關系，地方國資委若未監管好企業，責任首先在地方國資委和地方政府，而不在于國務院國資委。因此，我們認為，“指導和監督”不等于“領導”。所以，在開展指導監督工作時，上級國資委要加強同下級政府溝通，爭取地方政府的支持，真正做到尊重地方國資委出資人權利，不能影響和干預地方國資委的行為和決定。即便國務院國資委與地方國資委存在產權轉移，但也不是計劃經濟時期的無條件的上收和下放，而是兩個所有權主體之間按市場經濟的有關法則所進行的市場交易。

(三) 國務院國資委與國有控股公司及國有企業的“領導”與“被領導”關系

國務院國資委與國有控股公司及國有企業的關系是國有資產系統內部的關系。國務院國資委通過一定的法定程序選拔或任命所管轄的國有控股公司董事，并組成董事會。然后，由董事會聘任控股公司總經理。國有控股公司監事由董事會派出，以建立和完善國有控股公司合理的法人治理結構，確保國有資產保值增值和控股公司的順利運營。由此可見，國務院國資委與國有控股公司之間是領導與被領導的關系。理論上，國務院國資委可以通過國有控股公司對有些非常強勢的國有壟斷企業進行管理，但基本上是有權卻無力的。國務院國資委對國有企業只能是一種間接的領導關系，中間隔著一個國有控股公司。但是，對國有企業進行積極的約束和激勵，由國有控股公司進行。國有控股公司負責建立和完善考評制度和激勵制度，對國有企業領導進行考核和任免，甚至解決企業的職工分流問題等。從歷史上看，國有控股公司與國有企業(子公司)之間多數是通過行政手段，而不是通過市場經濟條件下的資本手段聯系在一起的。有的國有企業(子公司)比國有控股公司還要強勢，國有控股公司根本駕馭不了這些國有企業(子公司)，對其不具有實質性的管理能力。

(四) 國有資本收益“蛋糕”的“做”與“切”關系

國有資本收益分配關系，本質上是國有資本收益這塊“蛋糕”如何切的關系。從理論上講，“全體公民”是國有企業出資人和國有資產所有者。從這個角度看，國有企業和國有資產所產生的收益也應屬于“全體國民”，收益的分配首先應該滿足全體國民的需要。政府作為社會的管理者，應指定財政部代為管理這部分資金。財政部應根據國家財政支出的需要，編制相應的預算，用于必要的支出。這就是說，國有資本經營預算應本著“國民所有，國民投資，國民受益”的原則，將本質上屬于國家財政資金的國資收益納入財政預算管理，并根據國家財政支出的需要將其用于社會公共財政支出，如社會保障支出，基礎設施建設支出，教育支出以及醫療和衛生支出等。并在此過程中，加強財政支出的績效管理。2007年12月11日，中華人民共和國財政部發布了《中央企業國有資本收益收取管理辦法》，正式做出了央企向中央政府繳納國有資本收益的決定，并對與國有資本收益相關的內容進行了詳細的規定。

五、構建國有資本經營預算制度思路

現階段，中央國有資本經營預算試行的主要政策制度是“一個意見兩個辦法”。一個意見即《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》，對國有資本經營預算試行的指導思想、原則、收支范圍、編制審批、執行職責分工、試行時間等事項進行了明確。兩個辦法即《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》和《中央國有資本經營預算編報試行辦法》，對中央企業國有資本收益收取范圍、內容、申請、核定和上交等事項，以及中央國有資本經營預算的試行范圍、內容、編報批復程序進行了規定。從整體上來看，國有資本經營預算的編制與審批程序設計應如圖1所示。

根據圖1所示的，國有資本經營預算的編制與審批程序并不復雜，要想更好的編制國有資本經營預算，還需要從國有資本經營預算制度的構建，從預算編制主體，預算編制原則，預算編制內容以及加強其與公共預算、社會保障預算之間的聯系等方面努力。

(一) 國有資本經營預算編制主體

作為政府的分配行為，國有資本財政屬于“財政一般”，這就決定了國有資本財政必須與社會主義市場經濟條件下的“公共財政”并存，構成“雙重結構”財政。這主要是因為隨著經濟的發展和改革開放的推進，我國逐漸由單一的公有制經濟發展為以公有制為主體、多種所有制共同存在的所有制模式，進而引起了財政分配結構的變化。現實中，公共預算由財政部門編制的，為了保證政府預算的統一、完整原則，國有資本經營預算的編制、審批與執行都不應該脫離國家財政部門，其編制主體仍應為國家財政部門，并納入各級政府財政預算管理，經本級人民代表大會批準后方可執行。具體來說，財政部代表中央人民政府，委托授權國有資產監督管理委員會作為國有資本經營預算編制主體，負責編制中央國有資本經營預算草案，并報財政部審核。地方各級人民政府的國有資本經營預算由地方各級財政廳(局)代表本級人民政府連同公共預算和社會保障預算匯編成本級政府總預算呈報本級人民代表大會批準。國有資本經營決算也要匯入本級政府決算，報本級人民代表大會批準，國有資本經營總決算要匯入政府總決算，呈報全國人民代表大會批準。

(二) 國有資本經營預算編制目的

近年來，隨著市場經濟的發展，國家采取了一系列政策措施支持國有企業改革和發展，成效顯著，適應市場經濟發展需要的現代企業制度也基本建立。但是，由于受資源、壟斷程度以及歷史原因等因素影響，不同行業企業之間國有企業的利潤水平和職工收入水平差距較大。在這種情況下，為進一步規范國家和企業的分配關系，促進國有企業完善收入分配制度，增強國有企業對國家的責任意識，國家適時出臺政策，向國有企業收取投資收益是一個“天時、地利、人和”兼備舉措。國有企業是國家投資形成的，就需要讓作為投資者的國家收取適當的投資收益，這是國有資本經營預算編制的主要目的。根據《中華人民共和國企業法》的有關規定，國有企業有責任、有義務依照有關法律規定繳納稅金、費用、利潤。根據《中華人民共和國公司法》的有關規定，公司股東依法享有資產收益權，參與重大決策權和選擇管理者權。由此可見，國有企業應向國家上交利潤，符合法律的規定。在計劃經濟時期，國有企業向國家上繳的利潤是國家財政收入的重要來源。建立國有資本經營預算，國家將取得的國有資本收益用于彌補國有企業改革成本，支持優勢企業自主創新，提高核心競爭力，有利于國有企業改革和發展，有利于國有資產的保值增值，有利于社會主義市場經濟的發展。

(三) 國有資本經營預算編制原則

編制國有資本經營預算應該本著以下原則：“調控經濟、分級編制、量人為出、保值增值”。(1)調控經濟。國有資本經營預算是政府重要的經濟活動，預算指標的大小與分配必須與國民經濟和社會發展的宏觀經濟指標體系相適應，這就決定了預算指標體系是一個動態的、不斷變化的體系。此外，預算指標體系還必須保證在基本的法律框架內發揮對宏觀經濟的調控作用，這就要求預算指標要與預算期內政府的重大法律、法規的調整相適應。(2)分級編制。在國有資本經營過程中，中央和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責，編制國有資本經營預算，要充分發揮中央和地方兩個積極性。在編制國有資本經營預算時，要采取由中央和地方人民政府分別編制中央和地方資本經營預算的做法。(3)量人為出。在一個預算期內，國有資本經營預算收入總是有限的，而對國有資本經營預算支出的需求總是無限的，這就要求政府必須合理的安排國有資本經營預算支出，即首先保證有關國計民生和國家經濟命脈的項目需要，然后才能兼顧其他。(4)保值增值。“資本是能帶來剩余價值的價值”，國有資本也要保值增值。編制國有資本經營預算時，不僅預算收入和預算支出要有一個合理的安排，而且預算支出內部也要有一個合理的安排，即經營性支出和投資性支出必須占到一定的比例，以便進行擴大再生產，使國有資本不斷增值。

(四) 國有資本經營預算編制內容按照預算收入和預算支出，將預算科目分成兩部分：

1.預算收入科目

——國有資本經營收入。指政府以國有資本所有者身份而取得的收入，包括利潤、利息、股息和紅利收入等。

——資產轉讓性收入。包括國有股(產)權轉讓或清算收入。

——國有資源收入。包括出讓、租賃、轉讓土地、礦藏等國有資源的使用權、經營權、開采權等的收入。

——融資收入。包括吸收權益性投資收入以及債券融資收入和債務收入。

——國有資本的其他收入

2.預算支出科目

——管理費用支出。指在國有資本管理過程中發生的有關費用，如工薪支出、辦公費支出等。

——投資性支出。包括對新老國有企業注入資本金支出、股份制國有企業國家股配股支出、國家專項建設基金支出等。

——轉移性支出。包括各類補貼支出、職工安置支出、企業挖潛改造資金支出等。

——國內外借款的還本付息支出。指國有資本在營運過程中為了籌集資金，向國內外發行債務，債務到期后的還本付息支出。

——國有資本的其他支出等。

(五) 加強國有資本經營預算與公共預算、社會保障預算之間的聯系

根據《預算法實施條例》，各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資本經營預算、社會保障預算和其他預算。國有資本經營預算與公共預算、社會保障預算之間的關系見表1。

1.加強國有資本預算與公共預算的聯系國有資本經營預算和政府公共預算都屬于政府預算。但是，國有資本經營預算和公共財政預算體現著不同的身份、權力、職能、收支形式與分配關系它們既相互獨立也相互補充。

一方面，國有資本預算與公共預算獨立。國有資本預算收入是國家以國有資本所有者的身份所取得的國有資本投資收益和資產轉讓收入，收入來源是國家依法取得的國有資本收益。公共預算以稅收為主要收入來源，公共支出以公共需要為主要指出對象，不以贏利為目的。國有資本經營預算屬于國家財務活動范疇，公共預算屬于國家財政活動范疇。另外，在預算編制上，國有資本經營預算相對獨立于公共預算，即國有資本經營預算按照當年取得的國有資本收益確定支出規模，量人為出，不列赤字，而且與公共預算相比，國有資本經營預算的收支規模很小。

另一方面，公共預算補充國有資本經營預算。國有資本預算收入中，除了出售國有資產收入、國家股份紅利收入、國有資本使用收入等項目外，還應該包括公共支出預算撥入的專項資金。這主要是為了彌補國有資本經營預算的損失，配合公共預算共同完成宏觀調控任務，如過去積極財政政策形成的后續工程建設，中央財政為降低商業銀行金融風險而支付的成本或對其呆賬、壞賬所付出的成本等。從本質上講，這些成本都屬于國有資本經營預算對公共預算資金的一種補貼。國有資本經營預算和公共財政預算同屬政府預算體系，在預算收支結構上，兩者之間有著既有分工又有銜接的關系。在我國目前的經濟改革向縱深推進的過程中，為支持改革而支付的成本，使公共財政支出與社會保障支出面臨巨大的資金缺口時，則應需要由國有資本經營預算加以填補。國有資本經營預算與公共預算都屬于宏觀經濟管理范疇，因而會產生一定的聯系。首先，國家財政與國有資本經營之間存在著稅收繳納關系。國有資本經營的效果直接影響到國家財政收入，財政收入預算和國有資本經營稅費支出預算是密切相關的。公共財政的資金可以作為增加經營性國有資產投資流向國有資本經營預算。因此，同屬政府預算體系，公共財政預算和國有資本經營預算應該能夠相互銜接，在一定條件下通過法定程序相互轉化，調節余缺。

2.加強與協調國有資本預算與社會保障預算之間的關系

一方面，國有資本預算與社會保障預算獨立。國有資本經營預算以再投入和再擴大支出為主要支出方式，以國有資產的保值增值為主要目的，幾乎沒有滿足公眾社會保障需要的職能。社會保障預算體現政府作為社會管理者身份的社會職能，發揮的是彌補市場失靈的作用。

另一方面，國有資本經營預算與社會保障預算互為補充。計劃經濟體制解體后，國家財政的角色發生轉換。轉軌經濟體制和社會主義市場經濟體制下，國家財政作為公共管理機關和國有企業的投資人兼具了財政學和財務學雙重角色。作為公共管理機關，國家財政必須履行提供社會保障等公共產品的職能，保證全體公民在社會安全網的覆蓋之下，享有完善的社會保障服務，維護社會穩定，而欲完善社會保障制度，必須首先彌補國有資本隱性負債中的社會保障部分。世界銀行的一份調查顯示，2010年后，我國將進入人口老齡化高峰期，未來的隱性債務將快速膨脹，中國政府用于解決退休職工養老保險的隱性債務為2萬億元。國有資本經營預算的資金支持。隨著國企改革的深入，國企效益將得到進一步提高，國有資本經營收入將進一步增加，就會有更多的財力來支持社會保障事業。

責任編輯、校對：李斌泉