淺析政府在社會主義新農村建設中的作用

王立健

編者按：

社會主義新農村建設工作在全國各地迅速展開以來，其經濟效益、社會效應和人才效益進一步得到體現，但同時，一些地方在新農村建設的實踐中不同程度地存在一些錯誤認識和不良做法。在這一情況下，我們要認識到，充分發揮政府在社會主義新農村建設中主導作用，做好導向、投入、規劃、制度建設等方面的工作，既十分重要，又十分緊迫。這就決定了，政府在新農村建設中，既要堅持政府主導，又要堅持農民主體；既要堅持宏觀指導，又要堅持微觀落實；既要堅持加大政府投入，又要堅持動員社會參與，既要堅持著眼長遠，又要堅持立足現實；既要堅持“硬件”建設，又要堅持“軟件”建設。

建設社會主義新農村是黨中央以科學發展觀為指導做出的重大戰略決策。2006年以來，國家出臺了一系列強農惠農政策，全社會關注農村、關心農業、關愛農民，社會主義新農村建設取得了豐碩成果，農村、農業、農民的面貌發生了重大變化。在黨的十七屆三中全會做出《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》的背景下，全面總結、深入思考、審慎判斷政府在新農村建設中的作用，對于應對當前經濟形勢，扎實推進農村改革發展，促進我國經濟持續平穩較快發展具有十分重要的意義。

在推進社會主義新農村建設中存在的一些問題

社會主義新農村建設工作在全國各地迅速展開以來，其經濟效益、社會效應和人才效益進一步得到體現，但同時，有些地方在新農村建設的認識和實踐中出現了錯誤的思想和不良的現象，這要引起我們的高度重視和警惕。_

頭腦發熱，政績迷戀。對建設社會主義新農利，一些干部特別是一些從事農村工作的基層干部還存在模糊認識。有的認為新農村建設就是整頓“村容村貌”；有的認為新農村建設就是修建完善文化廣場、中心街道等村集體硬件設施；還有的認為“小康不小康，關鍵看住房”，把新農村建設簡單地理解為建設農民新村。少數縣鄉干部頭腦發熱，熱衷于立招牌，把新農村建設當作是自己政治上升遷的大好機遇，全然不顧實際情況和農民意愿，希望在短期內就搞出“政績工程”。一些地方的“十一五”規劃規定，20戶以上的村都要通油路，都要蓋新房子，都要按照新的統一的圖紙建設。

越俎代庖，包辦代替。應該承認，地方政府和部門對中央提出建設社會主義新農村的戰略決策的積極性是非常高的。工作力度也很大，但是由于受長期形成的思維定勢的影響，一些干部沒能正確地擺正政府引導與農民群眾為主體的關系，缺乏引導和激發農民發展生產、建設家園的有效措施，進而把農民群眾排斥在外，完全忽視了農民群眾在新農村建設中主體作用的發揮。有很多縣鄉的新農村規劃，是規劃部門做出來的，農民沒有說話的機會，這一切都嚴重挫傷了一部分農民的積極性，在由政府主導的強勢作用下，一些農民也忽略了自身的存在，表示“上面要干啥就干啥”。

冒進浮躁，急功近利。主要表現在：有的地方將建設新農村當成運動來搞，不甘落后于別人，不顧一切地趕進度、爭上游；有的地方盲日蠻干，揠苗助長，大搞“限時工程”和“達標工程”；廁所貼瓷磚、門前建噴泉、貸款建洋房、扛著鋤頭進電梯——這些看似夸張的現象，卻成為一些地方在建設社會主義新農村中追逐的樣板。有的地方急于推典型、定模式，大肆宣揚新農村建設的成果等等。一些地方干部指望兩三年工夫就能建成新農村，索性提出全部拆除現有住房，實現村民的整體搬遷，損害了農民利益。這種不切實際的做法誤導著一些地方搞新農村建設的思路，在實踐上容易勞民傷財，增加了農民的負擔，使新農村建設在農民群眾心目中大打折扣。

項目至上，亂占耕地。一些地方把發展片面地理解成抓項目，要求各鄉鎮、縣各職能部門都要積極與國家、省、市有關部門溝通，爭取上級支持，努力讓縣里更多的項目報上名、排上隊、進規劃。在基層干部心目中，凡沾著“項目”的事熱情就高，反之，工作積極性就不大。在這種錯誤認識的指導下，一些干部熱衷于跑項目，從而忽略了“總體規劃”、“民主管理”這些基礎性工作，在這種風氣的推動下，一些部門也會以支持“三農”為名，由部門造預算，拼命向國家要錢要項目，使國家財政投入分散，削弱了杠桿作用。更為嚴重的是項目引進來之后，為了蓋工廠搞產業，就想方設法在耕地甚至是農民宅基地上動腦筋，由此造成的后果不堪設想。

消極對待，畏葸不前。有的地方抱著等待的心理，等著上級派任務、定指標，有檢查就推動一下，沒檢查就按兵不動；有的地方依賴性強，把新農村建設束之高閣，任何事都依靠上級來做；還有的地方缺乏對資源的整合，卻一味地向上級要資金、要政策等等。一些經濟欠發達地區特別是貧困地區，干部群眾存在畏難情緒。有的地方借口沒錢沒物，缺乏必要的宣傳，本應該是新農村建設主力軍的農民卻不知道新農村建設是怎么回事；有的地方以為建設新農村只是喊喊口號，缺乏實際行動；有的地方借口地理條件差，群眾觀念落后，對新農村建設存在悲觀論調等等。凡此種種，其實是對新農村建設缺乏必要信心的表現，是消極對待新農村建設的錯誤做法。

政府在社會主義新農村建設中的作用分析

建設社會主義新農村是一項長期而艱巨的歷史任務，需要全社會的共同認識和共同行動。從本質上講，政府是社會主義新農村建設的主導力量。這一主導力量，體現在導向、投入、規劃、制度建設等方面的作用。_

政府在社會主義新農村建設中要起到“指方向”的作用。社會主義新農村建設是一個漫長的過程，不是一屆政府或一任領導能完成的，即使是經濟發達地區也不能例外。各級政府一定要充分認識到新農村建設的艱巨性、復雜性、長期性，要有長期持久的建設思想。同時，實現建設新農村的歷史任務，不能只局限于農村，要引導社會各方面力量共同參與新農村建設，使社會主義新農村建設成為全社會共同行動。社會各界要互相配合，搞好服務，形成合力，發揮各自優勢，為建設新農村出錢、出力、出技術、出智慧。要組織機關、團體、企事業單位參加新農村建設，分別支持一鄉一村，實行“城鄉一帶一，共建新農村”。民間協會、志愿團體或社會名流，可以自愿與農村社區建立交流和支持關系，幫扶一個村或幾個村，為建設新農村建立功德。從而在全社會形成城鄉之間相互促進，共同繁榮，良性互動的新局面和共同營造全社會關心農業、關注農村、關愛農民的濃厚氛圍。

政府在社會主義新農村建設中要起到“給資金”的作用。改革開放以來，我國農民收入雖然大幅度增加，但農民整體上收入水平還比較低，農民不具備經濟上的投資能力。自從20世紀80年代以來，國家的財政投資基本上是以城市為主的。所以，建設新農村，政府首要的事情是站在調整國民收入分配全局的

高度，切實將財政分配、資源配置向城市傾斜的政策，向重點支持農業、農村，重點讓農民受益轉變。當前要著力支持解決農民生產、生活中最緊迫的實際問題。一是加大對大型水利澆灌設施、交通設施、電力和能源設施等的投資。二是對農村的道路、供排水、通訊、廣播電視、校舍、衛生院(所)等基礎設施，以村為單元進行全面改造建設。三是涉及到農村可持續發展的公共產品供給，包括建立農村義務教育經費長效保障機制，保證兩年內讓農村中小學生享受免費九年制義務教育；建立新型農村合作醫療制度，構建真正的農村公共衛生服務體系，從制度上解決農民看病難的問題；加快農村社會保障體系建設，按照“低水平、廣覆蓋、有保障、可持續”的思路，為農民建立大病醫療保險、最低生活保障和貧困救助制度。通過農村公共品供給制度安排，為農民創造“學有所上、病有所醫、貧有所濟”的條件。

政府在社會主義新農村建設中要起到“繪藍圖”的作用。新農村建設的目標涉及經濟、政治、文化和社會各個方面，是一項十分復雜的系統工程，必須切實加強規劃工作，突出規劃的龍頭指導地位。這里既有把新農村建設納入當地經濟和社會發展的總體規劃的問題，也有具體編制新農村建設的規劃問題。各級政府要加強組織引導，制定新農村建設的總體規劃，做到“規劃先行、科學指導”。規劃要充分考慮到今后工業化、城鎮化的長遠趨勢和村鎮布局的長遠變化，突出重點鎮和中心村的建設，不要遍地開花。欠發達地區村莊和人口比較分散，城鎮化的格局尚不明朗，編制規劃尤其要注意到這一點，不能片面追求水、電、路的通村率。今后要撤并的邊遠村莊和人口稀少的居民點，現在沒有必要花很大代價再搞大規模的基礎設施建設，一些發達國家新村運動結束后，農村人口日益稀少，大量房屋等基礎設施閑置的教訓我們要吸取；要從村鎮的山形地勢出發，依山順水，不推山、不填塘、不砍樹，追求人與自然和諧，形成各具特色的自然村落、田園農莊、農村社區，防止千村一面；規劃中要注意保護有價值的傳統民居等文化遺產；一些地方農村祠堂很多，且大都位于村莊中心，在村鎮規劃中應重視保護和利用農村祠堂，把祠堂建成培訓基地和文化活動中心等；要突出農村特色，便利農民生產生活。那種想當然地把農村“城市化”，把城市建設模式照搬到農村的做法，最終只會傷害農村相對潔凈的自然環境和人文生態，付出不必要的代價。

政府在社會主義新農村建設中要起到“建組織”的作用。新農村建設需要政府的投入起到先導、主導作用，但并非要政府大包大攬，最終還是要靠農民自己來建設。因此，政府在制定新農村建設規劃時，要思考如何形成一個發揮農民主體地位的機制，這就是發展農利合作經濟組織，提高農民的組織化程度。只有不斷提高農民的組織化程度，不斷加強農民的合作能力，農村有了組織載體，才能對接上國家的政策投入，對接上國家的資金投入，發揮自身在新農村建設中的主體作用。農村合作經濟組織的發展是市場經濟的產物，但是合作經濟組織的發展又不單單是一個經濟問題，它和政府的培育有密切的關系。在我國農村當前發展這一特定階段，必須強化政府的引導、調控及推動職能，從以下幾方面做好促進工作：一是加大宣傳力度，充分認識發展農村合作經濟組織對新農村建設的重要性和必要性，積極穩妥地推動農村合作經濟組織的發展；二是明確農村合作經濟組織的地位和作用，加強對合作經濟組織的領導，保證其健康成長；三是加快農村合作經濟組織立法，強化宏觀指導，明確農村合作經濟組織的法律地位；四是搞好試點示范，扶持農村合作經濟組織發展。

實現政府在社會主義新農村建設中主導作用的原則

在新農村建設中要正確發揮政府主導作用，必須正確處理好一些重大的關系、堅持好一些重大原則。只有這樣，政府才能充分尊重農民的主體地位，在群策群力基礎上發揮主導作用，積極穩妥地開展社會主義新農村建設。

既要堅持政府主導，又要堅持農民主體。政府主導所包含的內容主要指政策導向、組織領導、規劃設計、資金保障等基本方面。離開了政府主導，可以說，新農村建設就是一句空話。因此，政府在新農村建設中的主導作用，就中央政府而言，主要體現“三個導向作用”：一是工作安排上的導向作用。黨的十六屆五中全會后，新農村建設被納入國家“十一五”規劃，中央政府還召開了一系列會議對新農村建設進行部署，動員和整合各級政府和社會資源，形成了全力投入社會主義新農村建設的格局。二是財政和基本建設資金分配的導向作用。強調國家財政和基本建設資金的分配貫徹“城市支援農村，工業反哺農業”的方針，以加大支農投入力度。新農村建設的一個重要目標就是改善農村公共基礎設施落后現狀，若沒有政府財力作為資金保障，農村公共基礎設施的改善是根本不可能實現的。三是國家產業政策的導向作用。中央政府從全局進行調控，在能源優勢產區布局、生態環保、能源交通以及農產品質量安全等工程規劃方面，對社會投資有強大的引導作用，這將從根本上加強農業綜合生產能力和公共基礎設施建設。在新農村建設的公共產品提供上，政府是投資主體，這與以往空泛的“人民事業人民辦”的口號相比，也證明了政府在新農村建設中的責任。

農民是社會主義新農村建設的主體，這是大家一致的認識。但是，關于主體的理解卻各不相同，在實際工作中引起r不少偏差。其實，社會主義新農村建設從根本上來說是農民本身的事業，最終的目的就是要通過新農村建設轉變我國農民千百年來固化下來的傳統生產生活方式和文化價值觀念。新農村建設中，農民的主體性主要體現在三個方面：一是培育廣大農民的主體精神。其目的在于養成農民的主體性，內涵就是農民作為農村生產和生活的主體，應積極主動、創造性地參與新農村建設活動，以實現和促進農民自身的發展，成為新農村建設的主人，成為具有主體意識的一代新農民。二是廣大農民群眾是新農村建設的積極參與者。新農村建設是億萬農民群眾自身的事業，只有廣大農民群眾積極參與，新農村建設才能順利進行。這不僅意味著新農村建設規劃設計要符合農民自己的意愿和需要，更意味著農民群眾在新農村建設中還要力所能及地出錢出力，投身于新農村建設。二是廣大農民群眾是新農村建設的直接受益者。新農村建設20字目標非常清楚，無論是生產發展、生活寬裕，還是鄉風文明、村容整潔、管理民主，直接受益的都是廣大農民群眾。總之，廣大農民的社會公民主體地位決定了只有農民才是社會主義新農村建設的主體。新農村建設中政府的主導作用與農民的主體作用是外因與內因的辨證關系。

處理好兩者的關系要避免兩種傾向：一是政府在新農村建設中無視農民主體地位、不尊重農民意愿、大包大攬

以及搞假大空工程、面子工程、政績工程等，勞民傷財，最終損害廣大農民的利益；二是弱化政府尤其是農村基層政府的主導作用，特別是在新農村建設資金的投入上，把本該由政府承擔的農村公共基礎設施建設資金因強調農民主體地位而嫁轉到農民頭上，甚至把中央財政投入的建設資金截流或挪作他用，使社會主義新農村建設變成又一個“刮民工程”。

既要堅持宏觀指導，又要堅持微觀落實。社會主義新農村建設，政府責任重大，但各級政府卻各有各的職責，必須合理分配各級政府的責任，才能形成不同層級政府的責任體系。中央政府在新農村建設中的主要責任：一是統籌規劃決策。社會主義新農村建設是新時期黨中央的戰略決策，需要中央政府進行總體規劃，統籌安排部署，這樣才能把執政黨的意志轉化為切實可行的行動。二是方針政策制定。中央政府還須把新農村建設的總體規劃細化，制定相應的實施細則，以利于下級政府執行和落實。三是公共基礎設施投入。農村公共基礎設施的建設是新農村建設的重點，政府的投入是必不可少的。此外，中央政府應對中央財政進行統籌調控，運用中央財政轉移支付來支持新農村建設，特別是西部貧困落后地區的新農村建設更是離不開中央財政的扶持。

在中央政府確定新農村建設的大政方針之后，省、市、自治區政府的主要責任應體現在：一是配套政策的制定。作為地方政府必須不打折扣地堅決執行中央的決策，在具體執行過程中，要結合自身實際，制定出臺相應的配套政策，推進新農村建設。二是落實監管。地方政府制定出相應的配套政策后，應依據實際情況進行科學的部署安排，督促并臨管區、縣政府具體落實開展新農村建設。二是配套資金投入。在新農村建設中，中央財政的投入不可能太多，其投入主要是對西部貧困地區的財政支持，因此，各省、市、自治區特別是東部沿海經濟比較發達的省市區的新農村建設的資金應主要由省市財政投入，即使是中央財政給予支持的，省、市自治區財政也必須有相應的配套資金跟進，以保證新農村建設龐大的資金需求。

縣、鄉(鎮)政府作為我國農村基層政府組織，是新農村建設的具體組織實施者，具有不可替代的重要作用，其主要責任表現在：一是宣傳發動、政策解釋說明。中央的決策要轉化為廣大農民群眾的實際行動，需要縣、鄉(鎮)政府去宣傳發動，讓廣大農民充分理解新農村建設的偉大意義以及農民受惠的實際利益，調動農民參與新農村建設的主動性、積極性和創造性。二是規劃設計。新農村建設關系到農村經濟社會發展的長遠火計，必須有超前的規劃設計。而目前農村生活設施的建設基本上是沒有規劃的，因而縣、鄉(鎮)政府必須承擔起新農村建設的規劃設計之責。三是組織實施。在新農村建設規劃做出之后，縣、鄉(鎮)政府應具體組織實施，包括建設資金的組織落實、建設項目的施工招投標、建設工程質量的監控以及組織檢查驗收等工作。四是資金的具體使用及監管。新農村建設中，資金投入是關鍵，除了中央及省、市、自治區政府財政資金外，有能力的縣、鄉(鎮)政府也應投入部分資金，不足部分縣、鄉(鎮)政府還應通過各種途徑去爭取落實。此外，新農村建設投入的巨額資金，縣、鄉(鎮)政府應建立嚴密的資金使用管理制度，嚴防貪污挪用等權力尋租現象的發生，確保所有資金不折不扣地用在新農村建設上。

既要堅持加大政府投入，又要動員社會參與。社會主義新農村建設成敗的關鍵在于資會的投入。目前，國家正在逐步擴大公共財政覆蓋農村的范為，加快建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，并開始調整國家建設資金的投向和結構，大幅度增加對“三農”的投入，建立財政支農資金穩定增長機制。政府的資金投放領域應主要在三個方面：一是農村公共生產基礎設施，包括農田水利設施建設、提高耕地質量、農村生態環境保護、農業耕作方式的改進等；二是農村生活基礎設施，包括道路改造、供排水、廚衛用房改造、住房改建、新能源開發、通訊和廣播電視的覆蓋、垃圾處理等；三是農村社會發展基礎建設，包括農村基礎教育、農村醫療保障以及農村社會保障等。這些基礎設施改造的投入將極大地改善農村生產生活條件，提高其它社會資金投入農村的盈利水平，從而達到吸引大量社會資金投入新農村建設的目的。

農村的發展以及農業生產結構的調整，農業的產業化、現代化，最重要的還是要依靠市場的力量聚集社會資金的投入，以解決新農村建設中所需的龐大資金問題。當然，社會資金投放領域應主要是在能夠取得經濟效益的農業產業化方面：一是農業產業化開發，包括高效優質農產品的產業化開發，現代農業、生態農業、觀光農業的開發等；二是農村工業園區建設，在保護好農村生態環境的基礎上，依托農產品深加工進行農村工業園區開發建設是增加農民收入、提高農村自身資金積累的重要途徑。

處理好政府資金投入與社會資金投入的關系非常重要，這直接影響到新農村建設的進程。政府資金投入是新農村建設的關鍵，但并不是說新農村建設的資金主要由政府投入，與新農村建設需要的人力、資金、物資總量相比，政府的投入只能是很少一部分。尤其從生產、生活資金看，農民是新農村建設的主體，這和農民是市場主體地位、社會公民的主體地位一致的。事實上，農民在修建住宅、對生活設施的改建上就是資金的投入主體，農民的投資能力也是有限的，因此，社會資金的參與程度和投資能力，直接決定著新農村建設的速度，依靠社會資金發展農村經濟，推進現代農業，提高農業產業化和市場化程度，這才是新農村建設中最終解決問題的根本途徑。

既要堅持著眼長遠，又要堅持立足現實。著眼長遠，就是指在規劃中要充分考慮到我國經濟社會和現代科技信息發展迅猛的勢頭、農村工業化和城鎮化發展的長遠趨勢以及村鎮發展的長遠規劃，預留發展余地，使規劃建設的新農村在一個相對比較長的時期內都能體現科學化、現代化和舒適化的要求。在新農村規劃的設計上，體現前瞻性應凸顯一個“新”字：一是要有長遠眼光，以超前的意識、發展的眼光、創新的思路進行科學規劃和設計，根據農村人口變動、城鎮化發展的遠景、社會發展趨勢和國家產業政策合理確定村鎮建設、整治和發展規劃；二是要與“十一五”規劃相銜接，避免走彎路，要把經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設統一起來，協調推進。

立足現實，就是指充分考慮農村實際情況，因地制宜，從實際出發，尊重農民意愿，滿足農民的現實需求，不搞貪大求洋、整齊劃一。一是應遵循社會發展基本規律，實事求是，充分考慮現實基礎和群眾要求，堅持從現有條件出發，做到量力而行，不搞一刀切；二是在村莊建設上“宜改則改，宜建則建，改建結合”，切忌大拆大建，強制拆遷，隨意撤村并村。同時，注重保護村莊特色，

防止“千村一面”、“只見新村，不見新貌”；三是按照各地自然生態條件、生產生活水平、經濟發展水平來制定建設規劃，努力把新農村建成為產業型、生態型、園林型、旅游型、服務型等有各自特色的新農村板塊和集鎮。社會主義新農村建設是事關我國農村長遠發展的戰略決策，在制定建設規劃時，要處理好前瞻性和現實性的關系。新農村建設如果缺乏前瞻性，就會失去戰略意義，導致走彎路及重復建設的浪費現象；如不顧現實基礎，就會脫離實際，成為空中樓閣。

處理好兩者的關系，既是把握事物發展規律的需要，又是以科學發展觀統領新農村建設的必然要求，因此，要充分注意三個差異：一是城鄉差異。農村建設和城市建設有著明顯的不同，不能一味仿效。新農村建設必須采取適合農村特點的模式進行。二是地區差異。中西部的農村和農業明顯落后于東部沿海地區，因而新農村建設的目標起點應有所不同。三是發展階段差異。新農村建設是一個長期的過程，由若干階段組成，應據不同階段的不同特點循序漸進，因時制宜，扎實工作，保證農村經濟社會的可持續發展。

既要堅持“硬件”建設，又要堅持“軟件”建設。“硬件”建設，指的是為了解決目前我國農村最緊迫的公共基礎設施缺乏的問題而投入資金的建設項目，主要有三方面：一是農業生產急需的公共基礎設施建設，包括農村大型水利灌溉設施、交通設施、電力和能源設施等；二是農民生活條件改善的基礎設施建設，包括農村的道路、農民住房、供排水、通訊、廣播電視、校舍、衛生院(所)等基礎設施；三是農村環境的全面改造，包括村容村貌改造、農村垃圾處理、環境綠化，公共活動場所建設等。

“軟件”建設，指的是為確保農村可持續發展對農民思想觀念及生活方式的改造、農民文化素質的提高、農民社會保障機制的構建、鄉村民主治理制度的健全等投入資金的領域，主要包括：一是提高農村人力資源素質，建立農村義務教育和農民培訓經費的長效保障機制；二是建立新型農村合作醫療制度，構建切實有效的農村公共衛生服務體系，從制度上解決農民看病難的問題；三是加快農村社會保障體系建設，按照“低水平、廣覆蓋、有保障、可持續”的思路，為農民建立大病醫療保險、最低生活保障和貧困救助制度；四是倡導文明新風尚，用先進的、健康的、科學的文化占領農村。只有協調處理好“硬件”和“軟件”建設，才能有利于社會主義新農村建設。忽視了“硬件”建設，“軟件”建設就是一句空話；片面地追求“硬件”建設，忽視“軟件”建設，這樣的新農村只能是形式主義、徒有其表，違背了社會主義新農村建設的真正目的。因此，新農村建設中必須“軟”、“硬”兼施，決不能單純把新農村建設理解為只是新村莊建設，從而把政府新農村建設的全部精力和重點用在搞新村鎮規劃、修道路、蓋新房等硬件建設上。

參考文獻：

[1]中共中央關于制定國民經濟和社會發展和第十一個五年規劃的建議[N]，人民日報，2005 10-16(1)

[2]鄭新立，關于建設社會主義新農村的幾個問題[J]，農業經濟問題，2006(1)

[3]丁兆慶，建設社會主義新農村必須“內”“外”兼顧[J]，理論前沿，2006(6)

[4]羅清華，建設新農村必須力促生產要素城鄉對流[J]，求是論壇，2006(1)

[5]戴艷燕，推進社會主義新農村建設和農村公共產品供給機制創新[J]，探求，2006(3)

[6]馬曉河，新農村建設的重點內容與政策建議[J]，經濟研究參考，2006(31)