基于城鄉一體化視角的公共圖書館治理與制度創新

●程孝良，朱 琨，黃 英，鄭 蜀

（1.成都理工大學 a.高教研究與評估中心，b.檔案館，成都 610059；2.四川省圖書館，成都 610041）

推進城鄉公共圖書館一體化發展是科學發展觀在文化領域的基本體現，是構建社會主義和諧社會的內在要求和統籌城鄉發展的具體要求，也是我國“十二五”改革發展的基本任務、必然選擇和改善民生的具體實踐。現階段我國從私人產品短缺時代步入了公共產品短缺時代，［1］115在總量供應不足的前提下，通過制度創新推進圖書館一體化發展，讓人民共享文化發展成果，已成為現階段統籌城鄉發展中亟待解決的課題之一。

1 公共圖書館話語流變

從我國經濟社會發展軌跡來看，經過30多年改革開放和經濟的高速發展，我國社會基本從生存型社會過渡到發展型社會，［1］115而且更加注重科學發展、可持續發展。從現階段我國公共圖書館建設與發展的基本國情出發，在注重解決人民群眾日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間這個主要矛盾的同時，更需要強調當前我國社會發展的階段性特征以及由此伴生的新矛盾，即全社會公共文化需求全面快速增長與基本公共文化產品短缺的矛盾。從宏觀上看，現階段我國從私人產品短缺時代步入了公共產品短缺時代，這個變化是形成今后10年、20年我國公共文化發展方式轉型的一個重要的基礎條件。從區域發展來看，東西部發展的差距以及城鄉二元經濟結構和制度安排，導致了城鄉之間的“信息鴻溝”。由于傳統二元經濟結構和制度結構尚未全面打破，改革中利益關系調整的影響以及收入差距的不合理擴大，使得某些不公平發展的問題不僅存在，而且在一些方面還比較突出。進入發展型社會的新階段，改革既要消除城鄉二元的經濟結構，更要加快建立城鄉統一的基本公共服務制度，著力推進新階段的城鄉統籌發展，解決現實城鄉居民公共服務的不公平問題。

公共產品尤其是基本公共服務，不僅涉及到民生問題，更涉及可持續發展的基礎問題；不僅是一個發展水平的問題，更涉及到一個制度安排的問題，事實上是一個公平與可持續發展的問題。“民主不僅是圖書館發展的目的，它也是圖書館發展的手段，甚至就是圖書館發展本身--圖書館發展的實質應該視為人民不斷擴展和深化他們在圖書館公共事務上的民主權利的過程。”［2］文化民主是一種愿景，是一個通過體制機制創新而不斷完善的過程。因此，在我國社會主義發展的新階段，在總體投入相對不足的條件下，建設和發展圖書館制度必須充分發揮政府在公共圖書館服務領域的重要作用，推進公共圖書館服務制度變革，改革現行管理體制，創新公共圖書館投入與運行機制。

公共圖書館作用對象（人而非物）和作用結果（不可計量）的特殊性，內在地規定了其制度創新的價值取向和根本目的--以滿足公眾（讀者）的文化信息需求而設計。“有為才有位”，服務讀者是公共圖書館精神和制度的根本。因此，公共圖書館制度創新必須守住其事業發展的“根”--“讀者為本”的基本理念。這是公共圖書館制度優劣的唯一判斷標準。明確界定政府、圖書館、公眾三者的關系，是公共圖書館治理和制度創新的根本基礎和出發點。席濤等認為它們之間存在著圖1所示的互動框架。［3］

圖1 政府、公共圖書館、公眾之間的互動框架

2 兩種典型的一體化路徑

2.1 國內外兩種典型的圖書館一體化路徑

在公共圖書館服務體系建設方面，國內學者對圖書館資源整合與共享模式（如總分館制）進行了大量理論與實踐研究，期望不改變圖書館行政隸屬關系，找出一種適合中國國情的總分館模式，并產生了嘉興模式、圖書館之城模式等。然而，體制機制卻阻礙了總分館制的進一步發展。［3］作為公共政策的“分級辦館”制度，無論是設計理念還是具體的實踐運行，都缺少公平地分配資源的要素。“分灶吃飯”體制下的經費來源，“分級管理”體制下的人員管理，客觀上延滯了基層特別是鄉村圖書館的發展，造成城鄉信息機會不平等的延續、擴大。

雖然經濟發達省區公共文化均衡化發展的實踐產生了北京模式、上海模式、浙江模式、廈門模式，但我國不同地區的經濟和社會發展狀況，決定了公共文化的目標不盡一致。考慮到經濟相對落后的現狀，這些模式很難為其他省區完全“復制”、推廣。北京因其獨特的區位條件，獲得國家大量投入且大量引進外資；浙江在一定程度上得益于早期農村集體工業的發展，然而這些因素是其他省區并不具備的經濟變量；上海則是典型的大都市經濟，雖然在建立現代市場經濟上具有很強的示范性，但其轉換過程對全國而言基本沒有典型意義。

研究西方國家的公共文化政策，我們發現發達國家城鄉公共圖書館資源的配置方式主要是“經濟溢出供給型”。所謂“經濟溢出供給型”模式，是指通過優先發展經濟，待經濟發展到較高水平后，在公共財政充裕的前提下，發揮“經濟引擎”的帶動作用，自然形成的改善公共文化水平、提高管理質量的實現方式。“經濟溢出供給型”模式的前置條件是經濟發展水平較高，公共財政較寬裕。在我國，北京、上海、廣東、浙江等沿海經濟發達省區城鄉圖書館發展較好的地方，也主要是采用這一模式。然而在我國廣大經濟欠發達地區，受經濟總量和“再發展”的制約，顯然難以選擇這種模式，這就要求另辟蹊徑，因地制宜地闖出一條新路。與“經濟溢出供給型”模式相對的是“體制機制供給型”模式。這種模式的前置條件是有健全的供給體制和運行機制。體制機制本身不會直接產生公共文化所需資金，而是通過創新體制機制，改革原有機構臃腫、人浮于事的體制，改善低效率的運行機制，發揮“體制引擎”的牽引作用，使達到過去公共服務的效率標準在新體制新機制的作用下能夠降低資金成本，使原計劃安排的資金額度在新條件的作用下產生遠比過去高得多的公共服務效率。［4］降低服務管理成本、減少投入仍可達到原有效率，保持同等投入亦可提高效率，效率的提高直接來自新體制、新機制，這種模式就是“體制機制供給型”模式。成都城鄉圖書館一體化的實踐就是這一模式的典型。［5］

2.2 成都模式及其廣泛的典型意義

2003年伊始，地處西部的成都市開始了城鄉一體化改革，即通過政府的大力投入，加快農村公共文化服務體系的建設，促進城鄉公共文化均衡發展；通過政府體制改革，構建城鄉一體的政府管理體制，探索建立新型基層治理結構。回顧成都促進城鄉公共文化均衡發展的實踐，可以看出，這條路就是著力于制度建設、體制改革、機制創新的“體制機制供給型”模式。

對經濟欠發達地區而言，成都公共圖書館一體化路徑與模式具有廣泛的典型意義。系統研究總結成都模式，可以發現其具有5個重要特點：（1）制度創新是核心動力；（2）通過體制機制改革，實現“內生型供給”；（3） 公共服務領域引入市場化機制；（4） 完善公眾參與和回應機制；（5）通過基層民主制度改革，完善公眾權益表達與保障機制。

3 公共圖書館制度基礎、發展邏輯與制掣因素剖析

現代公共圖書館制度起源于西方，而西方公共圖書館制度是資本主義制度的產物。從其產生發展的制度環境來看，民主、法治、自由、人權、平等、博愛等價值觀與社會理想構成了其核心理念，從其發展過程來看，先是民間自發創辦，而后逐漸得到政府的重視，最后兩個渠道逐漸匯合而達到共識。而我國則是直接從封建社會進入社會主義社會，公共圖書館制度設計不可避免地受到傳統封建官本位意識的較大影響。公共圖書館制度不是民間自發產生的（社會發展規律使然），而是直接從西方移植嫁接的，其建設（硬件） 和管理（軟件）都由政府一手包辦。雖然在理論政策層面較好地堅持了民本精神與思想，注重體察民情、表達民意及人本關懷，但在實踐層面，卻又不同程度地受到或容忍了官本位體制因素的存在，使得中央的利民政策在執行中，政策利益流向帶有很大的不確定性。在公共圖書館領域，在我國雖然提出了“普遍均等、惠及全民”的思想，可是由于制度背景不同，社會經濟不發達以及制度設計的缺陷，縱然公共圖書館服務體系（通過“共享工程”和總分管制等）已然建成，但公民權利意識缺失，圖書館（特別是基層圖書館） 價值取向不是以維護和保障公民的知識權利作為辦館目的，另外，政府權力邊界不明，權力無限制使得公共圖書館的發展打上了官員個人意志的烙印，政策具有很大的隨意性，導致公共圖書館建設大起大落，缺乏連貫性和可持續性。公共圖書館法制尚待進一步完善，導致各級政府、主管部門在公共圖書館建設與管理中權、責、利不清晰，這也是目前我國公共圖書館的發展雖有維護和保障公民圖書文化權利的價值導向，政府和各級公共圖書館也正在積極倡導和努力實踐，但由于沒有具體的眼光向下、各負其責的制度設計，因而實質上無法真正實現的根本原因。［6］

4 公共圖書館制度框架與創新路徑選擇

考察我國城鄉公共圖書館服務體系的現狀，從利益主體分析，當前公眾對公共圖書館的現實需求強烈與參與意愿不強，資源配置不均衡導致服務供給薄弱與誘導需求過度，政府職能缺失與越位并存；從制度運行生態剖析，受制于經濟社會環境、文化體制、制度支撐等；在制度耦合、投入與運行、監管等制度設計層面存在內在缺陷。因此，從推進城鄉一體化的視角考察，借鑒國外尤其是西方發達國家的經驗，推行公共圖書館治理和制度創新，已成為當前公共圖書館領域亟需解決的重大課題。

4.1 國外公共圖書館治理與制度創新的理論與實踐

總體上看，“二戰”以來西方國家公共圖書館管理與制度經歷了兩次大的轉變：第一次是從國家單方面的圖書供給與傳播過渡到一種更多元與包容的立場。從政策上看，強調公眾接觸圖書館的機會與參與機制；推廣多種所有制圖書館融合與多元性共存等。第二次轉變更側重圖書館公共行政與管理理念上的轉變。始于20世紀80年代的政府改革，使西方國家公共圖書館制度和管理都進入了大規模調整階段。期間，新興管理思想與理論層出不窮，對公共圖書館制度設計、管理和服務產生了巨大影響。在這些思想的影響下，西方國家公共圖書館不論在制度上，還是具體實施上，都創造出了許多符合自身實際并行之有效的模式方法，尤其在公共圖書館功能定位、資源配置、市場化運作方面的一系列制度設計，推動了公共圖書館均等化發展，保障并實現了公民的基本文化權利。在資源配置方面，采用文化部（理事會）管理下的國家文化基金模式，輔之以完善的捐贈制度，為公平分配提供了制度保障。在運營效率方面，引入市場機制和競爭理念，重視成本與服務收益之間所形成的經濟效率和組織目標與公眾需求之間所形成的社會效益。在內部管理模式上，多采用政府有限權力管理與公民自治結合的管理模式。在治理模式方面，創生了圖書館理事會（領導下）--館長型治理模式、所有者單向治理模式、顧問型委員會治理模式。

4.2 公共圖書館制度創新的路徑選擇

4.2.1 構建“上下互動、交互理性”的公共圖書館制度框架

公共圖書館制度的價值取向和根本目的在于通過一整套制度規范來明確政府、圖書館、公眾的角色、各自權利和義務，達到約束行為，調節和優化關系的目的，最終達到“以最少的投入，實現普遍、均等，惠及全民”的目的。城鄉一體化包含了五大相互關聯的機制：政府責任機制、委托代理機制、資源整合與共享機制、公眾權益表達與保障機制、公眾參與和政府回應機制。

●政府責任機制。公共圖書信息服務作為政府主導的公共產品，供給主體是政府，必須堅持政府的公共文化服務中的主體地位。公共圖書館制度創新，必須通過立法明確各級政府責任與權力邊界。從政府發展公共圖書館事業的最終目標來看，其具體責任體現在：一是公平，就是要保證全體公民都具有平等的文化信息權利，消除“信息鴻溝”；二是效率，就是要以最小的投入，實現最大的社會和經濟效益，消除“信息孤島”；三是民主，就是要保障公民在公共圖書館服務體系中的主人翁地位，實現“信息民主”。從政府責任的內容體系看，一是財政投入，即政府向公共圖書館進行公共財政投入；二是有效監管，對公共圖書館服務進行監管，確保服務的公益性；三是制度供給，不斷創新優化公共圖書館體制機制。［7］

●委托代理機制。委托代理理論認為，政府是公民基于信任基礎上委托的“權益代言人”，公民通過納稅讓政府為其提供優質的公共產品與服務，而“公共圖書館制度就是政府為保障公民文化信息權利而選擇的一種制度安排”，因此，政府與公共圖書館之間在本質上存在著一種契約式的委托--代理關系。創新圖書館制度，應該通過制度改革，厘清政府、圖書館的權利與義務，從行政化管理向契約/合同管理與服務轉變。一方面，通過體制與機制創新，減少政府的直接干預行為，“不越位”；另一方面，政府又必須切實履行其作為委托人的職責，“不缺位”。

●資源整合與共享機制。圖書館資源整合與共享機制無疑是圖書館公共服務制度的一項重要內容。通過圖書館制度創新，破除體制機制障礙，為一定區域內圖書館資源的實現共享提供基礎和可能。

●公眾權益表達與保障機制。公共圖書館制度創新必須把保障公眾權益作為最高目標。建立有效的表達機制，改變以自上而下的行政計劃替代公眾意愿、以政府設計替代公眾參與的現象，真正把滿足群眾需求作為圖書館決策的出發點；保障公眾的管理參與權，建立良好的溝通機制，確保公眾知情權、決策參與權、監督權等權利，增強公眾對圖書館的話語權和影響力。

●公眾參與和政府回應機制。圖書館的本質是為公眾服務，失去了公眾，圖書館就失去了生存的價值。在現代公共服務理論中，公民參與是一種不可替代的價值。在圖書館服務體系中，公眾有一個主動參與、自我服務的過程，從而構成一個從知情到參與、到監督的完整權利鏈條，形成公眾自我參與、自我管理、自我發展、自我服務的良性循環。

4.2.2 轉變政府角色，創新公共圖書館服務理念

上世紀70年代韓國的“新村運動”是一場以政府支援、農民自主和項目開發為基本動力和紐帶，帶動農民自發建設家鄉的活動，結果取得了巨大成就，改變了韓國農村的面貌，實現了城鄉產業的均衡發展。考察韓國“新村運動”成功的經驗，我們發現，政府的責任就是充分發動群眾，堅持農民的主體地位，尊重農民意愿，農民需要什么就搞什么，而不搞自上而下、一刀切的“下鄉式”運動。具體而言，就是從“控制導向”向“服務導向”轉變，不再大包大攬。韓國“新村運動”的運作模式，其特點就是，以農民為主體，政府公務員起扶持作用。運動的開展，由村民選出的新村指導員領導，這些民選的指導員能代表大多數公眾的利益。切實轉變政府角色，就應該以“人民高興不高興、人民答應不答應、人民滿意不滿意”作為政府的施政目標和考量標準。

4.2.3 改革公共圖書館組織結構，完善公眾參與和政府回應機制

當前，在我國統籌城鄉發展，推進城鄉公共圖書館一體化的進程中，如果不注意完善公眾利益的表達機制，缺乏公眾參與的機制，就很容易搞成“花架子”、走形式主義，搞成“樣板工程”和“形象工程”。［8］因此，城鄉一體化也好，新農村建設也罷，不能僅僅停留在“形式”上。事實上，韓國的“新村運動”就是一個包括農民、城鎮居民、廠礦、學校等各行各業在內的“泛國民建設新國家運動”。在這個過程中，要避免采取外部“注入式”的運動模式，而應通過完善公眾參與和政府回應機制，因地制宜地構建一種“上下交互”的創新模式。實現美國學者登哈特描繪的“公民對話協商和公共利益”。［9］

4.2.4 改革管理體制，實現公共圖書館管理社會化

完善的公共圖書館服務體系應包括以下幾個方面：第一，完善的社會化運營委托機制和政府、社會共同監管、評估的體系。第二，以政府的“公共文化服務采購”機制為核心，完善公共財政的圖書信息服務補貼機制。第三，推動圖書館行政體制向社會組織轉化，建立圖書館“設施資產化、運營社會化、管理契約化”的完整運營體系。

“二戰”以來，西方行政改革的實踐已然表明，公共服務領域不僅可以進行社會化改革嘗試，而且適當的社會化改革還能提高政府服務效率和效益，讓政府從自己不擅長也管不好的“大包大攬”的事務管理中抽身出來，專注于了解和回應基層公眾亟待解決的問題，讓有限的政府資金發揮最大的作用，既能解決政府公共資金不足的問題，又體現和照顧了原來無暇顧及的基層弱勢群體利益，最大限度地促進社會公平。［6］在這方面英國政府“一臂之距”文化管理模式［10］就是成功的典范，值得學習借鑒。其實質就是：依法管理，管辦分離。政府與文化機構保持適當而必要的距離，既不要管得太多、太死，也不放任自流。

5 結語

城鄉一體化背景下的公共圖書館服務模式應該是一種“與社會主義市場經濟相適應的行政管理體制”和“事業單位自我管理的現代運行機制”，一種全新的管理體制和運行模式。按照“保障投入、轉換機制、增強活力、改善服務”的原則，以激發活力、調動資源、改善服務為重點，加快以人事制度、分配制度改革為核心的內部管理體制改革，暢通人員流轉渠道，提升隊伍整體素質，強化分配激勵功能，調動內部積極性，促進其服務能力和服務水平的不斷提高。在圖書館管理環節引入“競爭”機制，使圖書館擺脫對政府的依賴，在競爭中提高自己的實力，其核心目的就是從設施和運行上建立起“結構合理、發展平衡、資源共享、網絡健全、運行高效、服務優質”的公共圖書館服務體系。

［1］遲福林.第二次改革：中國未來30年的強國之路［M］.北京：中國經濟出版社，2010.

［2］黃穎.圖書館治理的比較制度分析［D］.北京：中國科學院研究生院，2004.

［3］席濤.公共圖書館制度創新：一個分析框架［J］.圖書館建設，2008（12）：60-63.

［4］肖云.成都市統籌城鄉發展模式的社會經濟效應分析［J］.成都理工大學學報（社科版），2008（1）：82-87.

［5］成都市社會科學院課題組.成都城鄉公共服務均衡發展與村級公共服務水平比較分析調研報告［EB/OL］.［2010-04-15］.http∶//www.cdss.gov.cn/yanjiu/jxcg/BYKT/1404.htm.

［6］陳紀建.中西不同文化背景下的公共圖書館制度比較［J］.圖書館理論與實踐，2006（1）：81-83.

［7］應永勝.農民工醫療保險：從國外經驗談我國政府責任的強化［J］.成都理工大學學報（社科版），2010（1）：102-108.

［8］黃婷.政府治理中公民網絡參與的路徑選擇［J］.成都理工大學學報（社科版），2009（4）：70-76.

［9］（美） J V·登哈特，R B·登哈特.新公共服務：服務而不是掌舵［M］.丁煌譯.北京：中國人民大學出版社，2004：193.

［10］宋耀輝.政府購買公共服務的理論與實踐探索［J］.財經界，2008，6（下旬）：113-116.