安澤縣城鄉建設用地結構與布局優化研究

劉秀紅 薛龍義

(山西師范大學城市與環境科學學院)

當前，隨著城鎮規模的不斷擴大和第二、第三產業的飛速發展，安澤縣建設用地的供需矛盾日益突出，大量農民雖進入城鎮謀生定居，卻依然保留其農村宅基地，造成土地資源的緊張。有限的土地面積，無限的建設用地需求，兩者的不協調必將成為制約經濟發展的主要“瓶頸”。優化城鄉用地結構和布局的目標是:“建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理”，這不僅是統籌城鄉發展的客觀需要，節約和集約利用土地資源的重要途徑，也是全面落實科學發展觀的必然要求，更是解決安澤縣用地矛盾的必然選擇。

1 研究區概況

安澤縣位于臨汾市東部，太岳山東南麓，東與屯留縣為鄰，西與古縣、浮山接壤，北與沁源交界，南與沁水毗鄰，總土地面積1959.90 km2。全縣轄4鎮3鄉，104個行政村，803個自然村，縣政府所在地為府城鎮。2008年末全縣總人口8.25萬人，其中農村人口6.44萬人，占78.06%。

改革開放以來，全縣經濟實力大增。2008年與1978年相比，地區生產總值達25.61億元，提高152倍;財政收入由62萬元增長至3.7億元，翻了近599番;人均地區生產總值從1248元增到31856元;農民人均純收入由67元增加到3636元。

全縣的產業結構日趨合理。1978－2000年呈“一二三”結構;2000－2008年呈“二三一”結構，雖然第二產業仍占很大的比重，但所占比重逐年增加的趨勢變緩，第三產業比重逐漸增加。城鎮化水平也穩步提高，由1978年6.68%提高到2008年的30.51%，根據國際上工業化程度的衡量標準，正處于城鎮化發展的初級向中級過渡階段。全縣目前正在依托“地上綠色、地下黑色、荀鄉古色、太岳紅色”的四大資源，朝著“山區經濟強縣、全國生態名縣、文化品牌大縣”這一目標不斷發展。

2 城鄉建設用地結構與動態變化分析

2.1 結構與布局現狀

根據安澤縣2008年土地利用數據，全縣建設用地總面積2734.83 hm2，占1.40%，其中城鄉建設用地2100.69 hm2，占建設用地76.81%，占土地總面積1.07%。城鄉建設用地內部結構中，城鎮用地300.40 hm2，占 14.30%;農村居民點用地1645.46 hm2，占 78.33%;工礦用地 154.83 hm2，占7.37%。很明顯，城鄉建設用地結構中以農村居民點用地為主，所占比例達3/4以上，而建制鎮用地和工礦用地兩項之和所占比例為21.67%。

城鎮用地主要分布在府城鎮、和川鎮、冀氏鎮、唐城鎮，其中府城鎮分布面積最大;農村居民點用地占該地類比重較大的是府城鎮、唐城鎮、和川鎮、冀氏鎮，分別為22.57%、15.38%、14.06%、13.12%，共計占全縣該地類的65.13%;工礦用地占該地類比重最大的是唐城鎮，為74.34%，其次是冀氏鎮、府城鎮，分別占了14.16%、8.06%(見表1)。

表1 2008年各鄉鎮城鄉建設用地比重表

而就人均情況來看，全縣唐城鎮人均城鎮用地最多，為122.26 m2;其次為冀氏鎮，21.05 m2。人均農村居民點用地較多的是良馬鄉、杜村鄉、唐城鎮、馬壁鄉，人均工礦用地最多的是4個建制鎮(見表2)。

表2 安澤縣分鄉鎮人均用地情況表 單位:m2

2.2 動態變化分析

從圖1可以看出，2002－2008年，城鄉建設用地總量的變化趨勢與人均城鄉建設用地面積變化趨勢基本一致。而從內部結構來看，2008年城鎮用地、農村居民點用地、工礦用地在城鄉建設用地總面積中所占的比重分別為14.30%、78.33%、7.33%，與2002年末相比，城鎮用地的比重上升了6.57個百分點，農村居民點用地的比重下降8.39個百分點，工礦用地的比重上升了31.10個百分點。由此可見，隨著城鎮化的快速推進，安澤縣工礦用地和城鎮用地增長較快。農村居民點用地比重有所下降，但降幅不是很大，原因之一是部分農村土地整理缺乏資金保證，很難推動;另一原因是由于缺乏政策保證，進入城鎮就業的農民并沒有真正實現從農民到城鎮居民的轉變，原有宅基地仍保留著(見表3)。

圖1 2002－2008年安澤縣城鄉建設用地與人均城鄉建設用地面積變化

表3 2002－2008年安澤縣城鄉建設用地構成變化表

3 結構與布局存在的問題

3.1 人均建設用地嚴重超標

根據GB50188－2007《鎮規劃標準》中人均建設用地標準最高上限為140 m2，根據前文分析結果，全縣各鄉鎮人均建設用地均超過這一標準，其中馬壁鄉人均建設用地最高為630.54 m2，其次為和川鎮464.44 m2，府城鎮最低為200.19 m2，人均占地嚴重超標，使得土地資源浪費嚴重。

3.2 農村居民點用地不合理

3.2.1 土地利用集約化水平低

2008年全縣平均每個村的建設用地面積為3.41 hm2，人均農村居民點面積為255.51 m2，遠遠高于臨汾市人均水平178.28 m2。

全縣農村居民點布局散亂混雜，不利于基礎設施的建設與完善，集約水平有待提高。全縣的803個自然村中，10口人以下的自然村有143個，10－50口人的自然村有137個，50－100口人的自然村有264個，100－200口人的自然村94個，200口人以上的有165個，分別占自然村總數的17.81%、17.06%、32.88%、11.71%和20.55%。

3.2.2 宅基地占地面積大

宅基地是安澤縣農村居民點用地的最主要組成部分，也是直接影響人均城鄉建設用地面積的重要因素。戶均宅基地超標現象嚴重。按國家最高標準的上限150 m2/戶計，全縣共有18983戶，宅基地超標的有14569戶，占76.75%。全縣各鄉鎮戶均宅基地面積均超出了上限標準，其中，府城鎮3504戶，和川鎮2572戶，冀氏鎮2415戶，唐城鎮1668戶，杜村鄉1496戶，良馬鄉1096戶，馬壁鄉1818戶，分別占全縣超標戶數的 24.05%、17.65%、16.58%、11.45%、10.27%、7.52%和12.48%。

4 結構與布局優化方案

4.1 城鎮布局優化

4.1.1 縣城組團發展

府城鎮是縣城所在地，是安澤縣政治、經濟、文化、旅游中心，又處于309國道和326省道線上，具有一定經濟基礎和交通優勢，城鎮規模可考慮3.0－4.0萬人。

居住用地采取大分散、小集中的布局方式，在各組團相對均衡布置。神南組團的河灣地段、城中組團的文體廣場西北側、城南組團的濱河大道外圍一帶，規劃為一類居住用地，人口規模控制在100－200人/hm2。其他成片居住用地規劃為二類居住用地，容積率控制在1.0－1.6之間，人口密度控制在300－450人/hm2。居住用地宜選擇在環境條件較好的區位，滿足采光、通風的要求，綠地率舊區改造應達到30%以上，新區開發應控制在40%以上。

商業金融用地在縣城內建立“縣級——居住小區級”構成的兩級商業服務網點。規劃片區級商業中心三個，分別位于高壁組團、神南組團和城南組團，以建設與居民生活關系較大的小型超市為龍頭，集中統一規劃居住小區配套商業服務設施。

工業用地考慮到縣城用地規模較小，環境質量較高，故將工業用地布置在縣城北側，依托目前已經初步形成的農副產品加工園區，形成規模化、集群化的農副產品生產基地。大型工業項目仍布局于縣城外圍的鄉鎮，形成縣城外圍生產為主，縣城內部生活為主的格局。

行政辦公用地保留現有格局，并將部分行政辦公用地延伸到濱河大道西側，縣級行政辦公設施主要位于府后街、澤明中路、澤明南路及濱河大道。

4.1.2 大力發展中心鎮

唐城鎮、冀氏鎮分別作為重點鎮。唐城鎮是縣域北部工業重鎮，以煤焦工業和生產服務為主，隨著企業改制及棚戶區改造，可發展為縣級北部工礦型中心城鎮，人口規模控制在1.3－1.5萬人。冀氏鎮是省道326線上中南部中心區段，地理位置優越，且是交通結點，可發展成中南部城鎮的中心，規劃規模為1.5－2.0萬人。

4.1.3 積極發展一般建制鎮

一般建制鎮是當地的政治、經濟、文化中心，是聯系城鎮和農村的紐帶。發展一般建制鎮對發展農村經濟文化，吸收農村剩余勞動力，舉辦工農聯合企業等都有積極作用，有利于推動城鄉一體化發展。和川鎮作為一般建制鎮繼續建設，充實其經濟實力，增強其城鎮地位和作用。另外，增加具有旅游和農業產業優勢的良馬鄉作為一般建制鎮發展建設，規模為0.5－1.0萬人。

4.1.4 協調發展一批集鎮

隨著中心城鎮和一般建制鎮的發展，會輻射和促進其周邊一些鄉村的發展。將具有一定條件的杜村鄉和馬壁鄉作為一般農村集鎮發展，城鎮規模發展到0.4萬人左右。

通過以上規模設想，到2020年，安澤縣將發展成中心鎮1個，重點鎮2個，一般建制鎮2個，集鎮2個，構成縣域城鎮體系結構網絡。

4.2 農村居民點布局優化

按照建設中心村、減少自然村、撤并零星居民點的原則，進行農村居民點布局調整，實現農村居住向社區集中。新增農村居民點建設用地，應盡可能利用未利用地和居民點內部閑置地。規劃期內，安澤縣選擇50個中心村進行建設，逐步帶動農村居民點向集中、規范化方向發展。中心村的選擇主要考慮以下原則:①現有基礎設施較為完備;② 鄉鎮的經濟條件較好;③交通便利;④ 建設少占用耕地。其他現有村莊不再安排農村居民點建設用地指標，逐漸控制其建設規模，促進零星自然村消亡。

4.3 工業用地布局優化

安澤縣現狀工業分布較為分散，不利于土地資源的節約、集約利用和企業的長足發展。考慮到工業發展趨勢要求在布局上相對集中，有關聯的企業互相協作，形成產業鏈條，在中心城區以外地區不再規劃發展集中的工業園區，各建制鎮可以適當發展農產品加工業和無污染的資源加工和手工業。因此，為了提高土地利用效率和企業效益，安澤縣的主要企業以及新上項目要盡量在工業園區內建設。所以，對安澤縣的工業用地在考慮到:①盡量不占用耕地;②交通較為方便;③盡可能依托原有工礦企業;④與居民點分離，減少環境污染帶來的影響。在這些原則的基礎上，采取“緊湊集中”布局，盡量向已有的工業園區集中。安澤電廠、安澤南煤礦、永鑫焦化盡量避開居民點，向冀氏煤電油循環工業園區集中。唐城鎮內的各類獨立工礦用地，向唐城煤焦化工業園區集中。

5 城鄉建設用地優化對策

5.1 強化土地規劃的龍頭作用

土地利用總體規劃對調整優化建設用地結構與布局起著關鍵作用。土地利用總體規劃一經批準，即成為用途管制及新增建設用地的依據，必須嚴格執行。因此，必須科學合理地進行新一輪土地利用規劃工作，強化土地規劃的龍頭作用。對安澤縣經濟、社會發展情況做出準確的預測，在臨汾市下達的建設用地指標的基礎上，對城鎮建設用地及工礦、交通、能源等非農建設用地制定合理的政策和方法，引導其采用高度集約化的利用方式，最大限度地節約用地，少占耕地。

5.2 實現城鄉建設用地增減相掛鉤

在遵循因地制宜，統籌安排，零拆整建，先易后難，突出重點，分步實施原則的基礎上，制定建立安澤縣掛鉤周轉指標管理臺賬，在開發整理225個項目區備選庫中擇優確定試點項目區99個，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。在225個整理項目中，共計整理出農村居民點占地面積177.28 hm2，涉及254個圖班及251個自然村。在執行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤政策時，就可以使安澤縣的城鎮建設用地指標增加177.28 hm2，部分解決安澤縣經濟發展對建設用地指標的需求。

5.3 加強農村居民點管理

5.3.1 農村居民點社區化

在經濟水平較高的城郊結合部，有較強農村城鎮化趨勢的鄉鎮所在地杜村，應將農村居民點用地整理規劃納入城鎮規劃體系，發展邊緣型“城中村”，積極提倡引導農民建設公寓式樓房，改善和提高居民生活條件和居住環境，由此降低人均用地標準，達到節約、集約利用土地的目的。

5.3.2 遷村并點建設中心村

全縣農村居民點規模小(10口人以下)的村莊有143個，使得村莊基礎設施配套難度增加，管理不便，土地資源浪費，制約了這些村莊的進一步發展。對于這樣的村莊初步規劃采取一次性整體搬遷或分期逐步搬遷的策略進行遷并，采取就近原則，合并到中心村或行政村，并對其進行復墾還耕。杜村鄉北矛村、曹家莊、毛兒灘、后灣居民點整理項目就是這種遷村并點建設中心村的最好形式。預計全縣實施遷并的村莊共284個，其中近期遷并以10口人以下的自然村為主，遠期遷并10－50口人的自然村。

5.3.3 加強宅基地管理與使用權流轉

在宅基地管理中，必須按照法律的規定對超標準的宅基地進行調整。為此，必須對宅基地超標準的現狀進行實事求是的分析研究，區別情況妥善處理:針對建新不拆舊、違法超占現象的采取無償拆除建筑物退出宅基地的措施;針對人口變化、遺產繼承的宅基地，則采取給予適當的經濟補償的措施。此外，還可以采取宅基地置換方式進行整理，主要針對兩種情況:一是進城(鎮)人口的宅基地置換;二是宅基地整理后騰出的土地置換折抵建設用地指標。可以通過兩種方式解決:一是由村集體統一收購;二是經過評估或按基準地價向原宅基地使用者頒發《宅基地權益證書》，憑該證書可以在縣域范圍內置換到一定面積的國有土地使用權，也可以交給政府土地儲備中心收儲，最后達到城鄉土地資源的合理配置和集約利用。宅基地使用權流轉是人居遷轉的必要條件。宅基地使用權流轉不起來，會把農民緊緊束縛在農村，使城鄉二元結構依然涇渭分明。宅基地是農民投融資的大件財產，加強宅基地使用權的流轉，可以拓寬農民融資渠道，縮小城鄉差距。

5.4 加強土地利用動態監測

加強土地利用變更調查，主要是地類的變化、圖班的變化、權屬的變遷等，對這些情況進行詳細分析，并做好統計核實。除此以外，還可利用遙感技術手段，對土地資源和土地利用情況實施宏觀動態監測，及時發現土地利用發生的變化，特別是建設用地規模的擴展和耕地的變化，并做出相應的分析，嚴格進行執法，從而保持土地利用有關數據的現實性，保證信息能不斷得到更新，為宏觀研究提供依據。

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