我國農業節水與國家糧食安全

文｜中國農業節水與農村供水技術協會會長 翟浩輝

國家的糧食安全，實質上是一個綜合工程，不僅關系到土地資源，也關系到農業措施，同時還關系到工業措施，如機械化的發展、農業化學的科學推廣以及信息化的運用；更關系到水利、氣象事業的發展以及減災水平的提高等等。

近些年，全球氣候變暖，部分國家和地區旱情加劇，幾個主要糧食生產國糧食減產，同時生物質燃料生產快速增長對糧食的需求增加，國際糧食市場供求趨緊。2008年4月20日在加納首都阿克拉舉行的第12屆聯合國貿易與發展大會上警告說：“全球糧價上漲正在抵消各國在脫貧方面所取得的進步，如果任其發展，還可能損害世界安全和經濟增長。”

水是糧食生產的關鍵要素之一。干旱缺水和農業用水中的不合理做法直接影響著農作物產量的高低和農業生產的可持續性。黨中央、國務院歷來十分重視國家糧食安全和農業節水，制定了一系列政策并采取了多方面措施，深入推動農業節水工作的開展，目前我國節水灌溉面積已達3.67億畝，從而有效地提高了糧食綜合生產能力，為經濟社會持續、穩定、快速發展提供了較好的保障。

但是我國人口眾多，耕地資源有限，水資源的人均、畝均占有量均遠低于世界水平，糧食安全的基礎比較脆弱。從今后的發展趨勢看，隨著工業化、城鎮化的發展以及人口增長和人民生活水平的提高，糧食消費水平將不斷增加。如何進一步加強農業節水，緩解農業用水供需矛盾，確保國家糧食安全，是當前乃至今后很長時期內我國經濟社會發展中的重大問題。

農業節水保障糧食安全的關鍵措施之一

所謂糧食安全，依照中國人的傳統說法，就是人人有飯吃，即使遇上特殊年份，如大的自然災害或發生戰爭等，國家也能有足夠儲備而應急。聯合國糧農組織最初提出的糧食安全要求是：“保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品”；1996年召開的世界糧食首腦會議又把糧食安全定義為：“每個人在任何時候都能得到安全的富有營養的食品，以維持一種健康、活躍的生活局面”。之后聯合國糧農組織確定了糧食安全的評價指標，即糧食自給率達到93%，年人均消費水平400公斤，糧食儲備率達到17%～18%。

新中國成立后，黨和政府高度重視農業和糧食問題，把農業作為國民經濟的基礎，把穩糧作為安天下的大政，在近10年時間內，我國糧食自給率基本保持在95%以上。雖然我國糧食生產取得了巨大的成就，使人民群眾解決了溫飽問題并正在向小康社會奮進。但是，我國未來的糧食安全卻面臨諸多嚴峻的挑戰。因此，發展農業節水是實現我國糧食安全的關鍵措施之一。

國家的糧食安全，實質上是一個綜合工程，不僅關系到土地資源，如控制耕地的減少，增加土地復墾，提高土地的產出率；也關系到農業措施，如耕作制度改革、優良品種推廣、農業種植結構調整、集約化經營、服務體系完善以及農業減排技術的推廣；同時關系到工業措施，如機械化的發展、農業化學的科學推廣以及信息化的運用；更關系到水利、氣象事業的發展以及減災水平的提高等等。但我們之所以提出發展農業節水是實現我國糧食安全的關鍵措施之一，這主要是由我國的水資源條件決定的。在我國，只有走農業節水之路，才能保障糧食安全、保障社會穩定、保障民生需求。

首先發展農業節水可有效緩解水資源供需矛盾。近幾年隨著工業化、城市化的發展，大量的農業用水“農轉非”，農業缺水嚴重，北方地區尤甚。如長江以北的廣大地區，人口占全國的47%，耕地占全國的65%，水資源僅占全國的19%。而北方地區恰恰是我國糧食的主產區，其糧食產量占全國的53%，商品糧占全國的66%。但是北方地區卻長期受到干旱缺水的困擾，許多地方十年九旱。從全國來說，仍有半數以上耕地“靠天吃飯”，生產條件差，產量低而不穩，有效灌溉設施的農田，有相當一部分供水不足。全國每年農業用水短缺約300億立方米。近幾年來，農業干旱缺水有加重的趨勢，每年受旱農田約4億畝，損失糧食約300億公斤。要保障我國糧食安全，在未來二三十年農業用水總量基本不增加的情況下，緩解農業用水供需矛盾的根本措施是走農業節水道路，不斷提高水資源的利用效率和效益，從而以有限的水資源支撐中國農業可持續發展。

其次發展農業節水，可以節地、節肥、提高農產品質量，促進增產增收。實踐證明，農業節水不僅能節水，還有節地、節電、省肥等其他方面的效果。比如大型灌區節水改造，每投入10元錢，可節水1立方米，增產糧食1公斤。渠道防滲和管道輸水減少溝渠占地，提高土地利用率1%～5%，噴滴灌可提高實播面積10%以上。甘肅、新疆的一些墾區，過去種植棉花等作物都采用溝灌，用水量多，產量還不高。采用膜下滴灌后，一畝地的用水量可供三畝地用，而且產量高，品質好。再比如，傳統的水稻灌溉大都是大水漫灌，而科學的“淺濕灌溉”，即按照作物不同的生育期對水分的不同需求，保持水層和干濕交替，適當曬田，在減少灌溉用水50～100立方米的同時，增產50公斤/畝左右。粗略計算，對全國434處大型灌區全面實行節水改造，約可增加水澆地2000萬畝，僅此可增加糧食生產能力60億公斤。對3億畝小型灌區實施節水改造，可恢復或新增有效灌溉面積2000萬畝，又能增加產能60億公斤。對提水灌區節水就意味著節電。

節地、節肥、節約勞動力、減少污染，減少其他方面的支出，無疑是增加了農民的收益。

另外，節水還可以緩解農業和工業、城鄉居民生活用水、生態環境用水之間的用水矛盾，促進城鄉統籌發展，改善生態環境。

其三，農業節水潛力巨大，大有文章可作。在中國發展農業節水，確實存在著很大的潛力和廣泛的空間，大有文章可作，可以大有作為。由于農業灌溉工程設施不配套、灌水技術落后和管理粗放等，我國灌溉水利用率至2008年年底僅為48%左右，明顯低于發達國家的水平。差距就是潛力。通過對灌區進一步實施續建配套和節水改造，加上加強劣質水、灌溉回歸水利用，改進工程管理；運用水權、水價、水市場、建立節水補償機制等手段科學合理地經營水；提高人們的惜水、節水意識；力爭到2030年把灌溉水利用率提高到62%，就意味著形成400億～500億立方米的節水能力，可以大大緩解未來一段時間內農業用水的緊張局面。水始終是糧食生產的主要因素，可以說，水就是糧食。水資源的可持續利用是保障我國糧食安全的必然選擇。

我國發展農業節水的主要途徑

農業節水涉及水資源管理、農業生產布局與用水結構、工程措施、農藝和生物措施、管理措施等諸多方面，是一個完整的體系。

農業節水大體可分為三個層次，第一層次是農業結構的調整；第二個層次是農業的科技進步；第三個層次也是最主要的一個層次，就是全面推行節水灌溉。

一是調整農業生產布局和用水結構。根據各地區水資源承載能力和自然、經濟、社會條件優化配置水、土地、光熱、種子等農業資源，合理調整農業生產布局，作物種植結構以及農、林、牧、漁業用水結構，是農業發展的基本要求。水資源短缺地區要限制種植高耗水作物，鼓勵發展耗水少或附加值高的農作物。安排商品糧、棉、油、菜等基地建設要充分考慮當地水資源條件，避免農業用水矛盾的加劇。

二是科學制定農業節水發展規劃，優化配置多種水源。要按照保糧食安全、保社會穩定、保民生需求的要求，科學合理地制定農業節水近期和中遠期規劃，統籌考慮全國和各地水資源的“大盤子”，合理安排農業用水、工業用水、生活用水和生態用水，明確各行各業一定時期內的用水總量，嚴格實行總量控制、定額管理，計劃用水。對農業節水要圍繞提高用水效率和效益，規劃工程性節水、非工程性節水和其他途徑節水的措施和實現途徑。

要優化配置多種水源，充分利用天然降水，合理配置利用地表水和地下水，提高水資源的總體利用效率。渠灌區要因地制宜實行引水、蓄水、提水相結合；井灌區應以開發利用淺層地下水為主，要嚴格控制深層地下水的開采；在保證防洪安全的前提下，充分利用雨洪資源，并加大人工補給地下水力度；要重視中水、微咸水等劣質水的資源化和合理利用；在有條件的地區利用人工增雨技術，開發“空中水資源”；要采取多種方式加強雨水集蓄利用，解決抗旱播種和保苗用水。

三是加大灌區節水改造力度，大力推廣農業高效節水技術。必須進一步加強大中型灌區骨干工程的續建配套和節水改造。同時結合斗渠口以下的灌排渠系和田間工程改造，平整土地，合理調整溝畦規格，改進地面灌水技術，提高田間灌溉水利用效率。實踐證明，大中型灌區的續建配套和節水改造，包括泵站建設等農田水利工程建設，是農業節水潛力最大的項目，是后續效益最多的工程，同時，也是拉動內需，促進經濟增長的基本建設，對“保增長、保穩定、保民生”具有重大意義，對保障國家糧食安全作用尤為明顯。從2000年開始實施大型灌區續建配套和節水改造后，成效十分顯著，已經改造過的灌區，畝均用水減少100立方米，水的利用率提高了10個百分點，糧食產量畝均增加150～200公斤。在“十二五”期間，只要對434個大型灌區和5000多個中型灌區繼續實施續建配套和節水改造，加上其他措施的同時并舉，至2020年，我國糧食有望再增加1000億公斤的生產能力。

在井灌區和其它提水灌區，提倡采用管道輸水；在地多人少、農業集約化程度高以及瓜果蔬菜溫室大棚等高效農業地區以及極易發生干旱的黃淮海、東北糧食主產區積極推廣噴灌、簡易移動式噴灌、膜下滴灌等機械化、半機械化高效節水技術；丘陵山區要推廣坡地改梯田，提高雨水集蓄利用水平。旱作農業區因地制宜推廣抗旱注水播種技術。

同時，還要加大力度全面推行水稻“淺濕灌溉”、大田作物非充分灌溉等相關節水灌溉制度。

四是推廣農藝和生物節水措施。無論旱作農業區還是灌溉農業區，都要重視農藝和生物節水措施在農業節水中的重要作用，提高降水利用率和水分生產率。要根據水源條件，合理確定耕作和栽培方式，選育優質耐旱品種，要采取深耕松土、中耕除草、增施有機肥等措施，改良土地結構，增加土壤蓄水能力。要大力推廣少耕、免耕為主的保護性耕作技術，采取鎮壓、耙耱、秸稈覆蓋和地膜覆蓋等措施，減少水土流失，提高土壤保墑能力。施用土壤保水劑和生物抗旱劑，提高土壤吸收和保持水分的能力，減少作物和土地水分的無效蒸騰和蒸發。

五是健全農業節水政策法規和管理辦法。實施最嚴格的水資源管理制度，完善農業用水管理和監督。將總量控制、定額管理制度落實到每個省、市、縣，每個大中型灌區；盡快建立水權制度；制定并頒布農業節水管理辦法；針對農業灌溉的特點和實際，總結過去二十多年農業水價改革經驗教訓，建立切實可行的農業水價形成機制，完善用水計量和水費計收，運用經濟杠桿促進節水。推進用水戶參與管理，調動農民和社會各方面參與節水的積極性。增加政府投入，多渠道籌措資金，改革管理體制，逐步建立良性的農業節水發展機制；完善以縣鄉為主的基層農業節水社會化服務體系，加強技術指導和服務；抓好節水示范園區建設，使之起到示范輻射帶頭作用；強化質量檢查和監督，規范節水器材設備市場。

幾點建議

一要切實加強對農業節水工作的指導，強化政府行為。農業節水是綜合性系統工程，是確保我國糧食安全、經濟可持續發展的必然選擇，也是各級政府的重要職責。因此必須加強領導，真正把農業節水作為一項革命性措施來抓，從保障國家糧食安全的戰略高度，全面推進農業節水工作的規模化、制度化、集約化進程。建議國家把農業節水投入作為拉動內需，保持國民經濟平穩、較快發展的支持重點，全面規劃，統籌安排。

其次，建議國家水行政等有關部門，廣泛論證，抓緊研究制定“全國農業節水發展綱要”，抓緊研究制定并頒布“農業節水條例”，使我國農業節水有法可依。

再次，切實加強小型農田水利建設。從今年春季我國發生的大范圍嚴重旱情來看，每一次自然災害都是對中國農業的“撞擊式測試”，旱情測出的主要問題就是小型農田水利長年投入不足，老化失修等諸多“疾病”。尤其是“兩工”取消后，農民投勞大大減少，“一事一議”政策在一些地區實際上變成了“會難開、議難決、事難辦”。盡管中央領導高度重視農業，不斷加大投入，出臺了一系列惠農利民政策，但體質孱弱的小型農田水利已成了我國糧食安全的“短板”。每當農業遭遇洪澇、干旱等自然災害時，農田水利才會引起各級關注。而當災情緩解時，部分地方又往往會放松要求。一個典型的例子，在今年的抗旱中，人們發現在一些地方小型農田水利設施荒廢現象嚴重，導致水源缺乏，引不進，排不出。可以說，小型農田水利設施不完善已成為我國農業發展和糧食安全的最大制約因素之一。

四要注重黃淮海華北平原等糧食主產區糧食生產與生態保護。黃淮海地區華北平原是我國糧食主產區，對國家糧食安全作出了很大貢獻，但不少地方都是依靠超采地下水，犧牲生態換來“糧食豐收”。建議在地下水超采的井灌區，要統籌規劃，嚴格控制和限制地下水的開采，充分利用當地地表徑流和雨洪資源，同時引入外來水源，井渠結合，全面推廣高效節水措施，強化農業節水。

五是關于調動農民種糧積極性的建議。當前，我國農業面臨的突出問題是農民種糧的積極性不高。在糧食產區，盡管中央政府每年安排幾千億元補貼農民，但地膜、柴油、農藥、化肥、種子等農業生產資料不斷漲價，在很大程度上抵消了國家部分補貼，農民真正得到的實惠不多。據了解，許多地區農民從糧食生產的實際收益每畝只有300～500元左右。在人均耕地面積少的地方，一個家庭全年總收入比不上一個農民進城打工的收入。這樣的情況下，農民不可能有種糧的積極性，這個問題不抓緊研究解決，即使中央補貼再增加，農民種糧的積極性也無法持續。

建議國家有關部門開展對“放開糧價”問題的研究。按照市場經濟規律辦事，徹底放開糧價，同時對城市低收入群體實施糧食補貼，既可減少中央財政的負擔，又能真正調動農民種糧的積極性，促進農業的可持續發展，確保國家糧食安全。當然，“放開糧價”有一定的難度，但這一條通路最后還是要走，遲走不如早走，早走早主動。

（本文根據作者中國農業節水與國家糧食安全高級論壇文章整理，有刪節）