新建縣生態公益林管護限制性因子分析

鄧超，熊俊，鄧向洪

（江西省新建縣林業局，江西 新建 331000）

1 前言

目前世界上主要林業國家對森林功能性分類一般采用兩種方式：一是將森林分為生產林和非生產林；一是將森林分為生產林、非生產林和多用途利用林。我國基本屬于前一種，即森林分為商品林和生態公益林，但是也有不同：分類更加細化，商品林下分用材林、薪炭林和經濟林，生態公益林下分防護林和特種用途林，相對應于不同經營利用方式，反映我國林業生產經營方式的復雜性。

生態公益林是在森林資源分類經營為林業經營基本思想的歷史背景下出現的，公益性和社會性是其根本特征。相應在利用上也衍生兩個特征，第一是非競爭性，生態公益林為公眾提供生態服務，是一種公共產品，任何人無法獨占，一個人消費該商品時不影響另一個人的消費；第二，非排他性，即沒有理由排除他人消費這些商品。

社會主義市場經濟條件下生態公益林還具有一定的商品特征，需要經營主體進行投資，并有收益要求，必須遵循市場經濟規律。林業產權制度改革后，林業經營主體進一步分散，相當一部分集體林業被區劃界定為生態公益林，生產經營活動受到限制，所有者無法通過市場機制實現收益；同時生態公益林發揮著涵養水源、保持水土、改善環境等公益功能，并且后者遠遠大于前者。目前我國主要采取國家補償的方法，彌補經營者這部分損失，同時聘請一定數量的護林員對生態公益林進行管護，確保生態公益林工程建設持續穩定發展下去。

2 新建縣林業概況

新建縣位于江西省中部偏北，三面環山，一方傍水；東隔贛江與南昌市、南昌縣相望，西毗南昌市灣里區及高安市、安義縣，南臨豐城市，北瀕永修、都昌縣，縣城與南昌市中心市區一江之隔，是南昌市建設“一江兩岸”新格局大手筆的落墨處。全縣總面積2337km2，現在林地面積3.8萬hm2，森林覆蓋率24.9%，活立木蓄積量72.5萬m3。自然植被以杉、松、山茶等常綠闊葉樹為主，其中列為國家一類保護的珍稀樹種有紅豆杉，二類保護的有銀杏、杜仲，三類保護的有20余種。野生動物品種同樣繁多，現有野生動物30余種，其中被列為國家保護的有天鵝、雁、野鴨等8種。全縣總人口66.53萬人，轄19個鄉鎮、2個國營林場。主要河流有錦江、贛江，屬亞熱帶季風潮濕天氣，雨量充沛，日照豐沛，年降水量1700mm，年均勻氣溫14.5～17.6℃。現在，省、市政府已把新建定位為南昌市的后花園來加以建設，生態區位十分重要。

3 新建縣林業戰略定位

3.1 生態型林業

隨著全球變暖和環境的不斷惡化，環保意識全面增強，世界各國都十分注重環境保護特別是森林保護。生態型林業是從傳統以開發木材為主的林業向生態建設轉為以生態建設為重點的現代性林業產物。新建縣充分利用良好的地理條件和豐富的森林資源，通過對林分的合理改造，形成以生態公益林為主體的森林經營體系，達到保護和利用，平衡和發展，經濟效益和生態效益、社會效益生態的有機統一，為當地民眾的生存和發展提供一個堅實的基礎，最終實現林業經濟功能和生態功能高效持續發展。

3.2 景觀型林業

針對境內森林資源好，地理位置便利、旅游區位突出的現狀特點，大力建設綠色景觀林業。緊緊抓住造林綠化“一大四小”工程建設和“森林城鄉、花園南昌”建設兩個有利時機，搶抓機遇，加快發展，不動推進造林綠化和景觀林業建設，著重改善樹種單一、結構不合理、質量不高的現況，在遵循森林生態自然演替規律的基礎上對樹種進行合理配置，科學改造，力爭達到“春夏觀花、秋季觀葉”的景觀視覺效果，形成景觀多樣、層次鮮明的高級森林景觀帶。

3.3 科技型林業

科學技術是第一生產力，科技發展加速了林業發展。依靠科技發展現代林業是歷史發展的必然趨勢，也是林業發展的必由之路。該縣積極利用新的科研成果，把 3S等信息技術廣泛應用林業建設當中來，促進林業與信息技術更好結合起來，使其生態效益、社會效益、經濟效益得到充分發揮。

3.4 服務型林業

推進林業管理方式轉變，逐漸由生產經營管理型向管理監督服務型轉變，不斷剝離林業主管部門的生產經營功能，由企業代為履行，不斷加大服務功能所占比重，實現林業又好又快發展。

4 新建縣生態公益林資源概況

4.1 區劃落實情況

新建縣在 2001年對生態公益林進行區劃的基礎上，于2007年新增333.3 hm2省級生態公益林，截止到目前為止，全縣生態公益林實施規模已經達到10 666.7 hm2，其中中央生態公益林10 333.3 hm2，占總面積的96.9%，省級生態公益林333.3 hm2，占總面積的3.1%。

4.2 權屬劃分

新建縣生態公益林權屬有國有、集體二種形式，無國鄉聯營。其中，集體權屬公益林所占的比例遠遠大于國有權屬類型。

5 管護

5.1 管護內容

根據《江西省生態公益林管理辦法》，新建縣生態公益林的管護內容主要有以下幾個方面：林木病蟲害防治、森林防火、林木營造和撫育、森林資源保護。

5.1.1 管護宣傳 向全社會特別是林區農戶宣傳當前國家生態公益林保護方針、政策以及管護知識。

5.1.2 森林防火 加強林火管理是生態公益林管護過程中一項重要內容，及時清理林地內的雜物，建設森林防火林帶，一旦發生火災，組織指揮撲救。

5.1.3 病蟲害防治 按照“預防為主、綜合治理”的方針，立足于“預防”，并采取綜合治理措施（森林植物檢疫、監測預報、生物防治、物理防治、化學防治）加強森林病蟲害防治檢疫。

5.1.4 撫育管理 通過施肥、清雜、間伐等一整套林業生態經營手段，使生態公益林資源數量增長、林分質量提高、結構更加優化，生態公益林林分更加健康穩定。

5.1.5 保護 主要是防止在生態公益林區進行亂砍濫伐、亂捕濫獵、亂采濫挖、偷盜樹木、放牧毀林、采沙取土等破壞行為。

5.2 管護機構

良好的管護機制和管理機構對于協調生態公益林各監管部門的關系，促進工程建設具有一定的推動作用。新建縣生態公益林管護機制中，縣政府為第一責任人，林業主管部門具體負責，補償資金和管護支出由財政部門直接下發，執法由林政、林業工作站、森林公安局負責執行，監測由勘察規劃部門管，日常維護主要有林權者所有者和由村、組聘請的專（兼）職護林員來進行日常管護。

5.3 管護模式

生態公益林按經營措施可以分為造林更新型、封禁管護型、補植改造型、封山育林型、封山護林型、生態疏伐型、生態擇伐型和生態經濟利用型等8個類型。新建縣結合自身特點，發揮封山育林成本低的優點，結合實際，因地制宜，形成以封山育林型為主、生態經濟利用型為輔、其他類型為支撐的生態公益林保護模式，該封山育林的封山育林，該補植的補植，該改造的改造，該利用的利用。林業的發展不單單是一個行業的發展，往往需要其他行業的發展提供支撐，生態公益林保護更是如此。它是與當地經濟社會等方面緊密聯系在一起的，直接關系生態公益林管護隊伍建設。新建縣由于工業欠發達，財政收入一般，護林員隊伍建設形勢不容樂觀。

6 管護人員

6.1 年齡結構偏大

根據《江西省森林條例》、《江西省生態公益林保護管理辦法》和《江西省生態公益林補償資金管理辦法》有關規定，對生態公益林的管護人員的年齡（18～55歲）有嚴格的限制，管護面積也有明確規定（100公頃/人～200公頃/人）。調查數據顯示，新建縣共有專、兼職生態公益林護林員264名，管護人員年齡偏大的現象較為嚴重：平均年齡在18-30歲之間的管護人員占到總人數的2.05%，平均年齡在31～45歲之間的占到了19.86%，46-55歲之間的管護人員所占的比例最高，為 77.40%，60歲以上的所占的比例為 0.69%。管護人員年齡結構老齡化在一定程度上限定了生態公益林的管護效果。

6.2 管護人員文化程度普遍偏低，專業素養不夠

從調查結果來看，生態公益林管護隊伍中，護林員的文化層次從小學到高中不等，以初中文化程度為主。從專業素質來看，熟悉一般林業知識有65人，約占 24.6%，熟悉一般生態公益林管護知識的有48人，約占18.2%，文化水平偏低，知識結構不合理。由于生態公益林管護工資低，工作強度大，地方偏遠，當地文化水平高的年輕人通常會考慮待遇較高的其他就業途徑，基本不會從事生態公益林管護工作。管護人員通常為一般林場職工和村、組內年齡大、低學歷的當地居民。身強力壯的管護人員通常是由于沒有其它更好的就業機會，迫于無奈才選擇了此項工作，一旦找到一個更合適的就業機會，就會考慮離開，流動性較大。年齡結構較大的護林員素質低，作風懶散、責任感不強，積極性不高，嚴重影響了生態公益林管護工作的順利進行。

7 經營主體參與性不強

林權制度改革后，山林分山到戶，林農成了林地的主人，由于收益較高，林農經營商品林積極性較高。而對于經營公益林的林農來說，由于分到的山林嚴禁被采伐，參與生態公益林管護的積極性嚴重受阻，甚至產生抵觸心理，使得生態公益林管理保護重任落在了村集體和少數護林員身上，形成了“少數人在干，多數人在看”的不利工作局面。

8 投入嚴重不足

生態公益林的非商品性和社會公共收益性這一特點，要求其投資應由國家、各級地方政府、受益者和全社會共同承擔，要體現“誰受益，誰投入”的原則。目前，生態公益林建設資金主要是通過國家和省級投入來完成，市、縣、鄉三級政府尚未建立制度化的補償機制，亦未建立生態受益機制，社會參與度不高。由于資金來源方式過于單一，資金投入絕對數量偏少，導致資金投入嚴重不足。目前盡管國家和省級政府對生態林建設有一定補償資金投入，但與實際建設要求相比，缺口太大。由此可見，資金的不足和繁重的建設、管護任務嚴重影響和制約了生態公益林建設項目的質量。

9 小結

生態公益林建設在新建縣林業建設中具有重要地位，比重大、數量多，地貌多樣、分布不均、林種復雜，管護難度大，具有一定的代表意義。管護模式單一，補償方式不靈活，林農參與度不高，政府投入偏低、護林員知識結構不合理是限制生態公益林建設主要限制因子，管護工作也有沒有明確的指導性方案和技術標準來進行量化考核。因此，進一步加大政府投入，科學制定合理的指導性方案和工作考核標準，構建因地制宜的生態公益林管護模式，實行靈活實際的補償方式，并建設一個高素質的護林員隊伍是管好生態公益林的必由之路。