商洛市水能資源開發管理存在的問題及對策

劉 文 程婭莉

（1.商洛市水利水電工程管理站 陜西 商洛 726000）（2.商洛市水土保持工作站 陜西 商洛 726000）

1 商洛市水能資源現狀

商洛市水資源總量為57億m3，人均2400m3，低于全國平均水平。全市水能資源理論蘊藏量80萬kW，可開發量30萬kW。長江流域可開發量20.5萬kW，黃河流域可開發量9.5萬kW，分別占總量的83.3%和16.7%。目前已開發81處，裝機容量約4萬kW，正在開發建設4處，裝機容量約6.5萬kW。

2 水能資源管理存在的突出問題

（1）在水能與水電的認識上存在偏差。

水資源包含水量、水能、水質、水域四個方面，本質內容為水量和水能。水能是水資源的組成部分，屬于自然資源，應屬于一次能源。水電是人們通過工程措施將水能資源轉化為電力即水電，應屬于二次能源。當前社會上甚至少數水利部門都存在著“水能即水電”的認識誤區，分不清水能和水電的差異，導致形成只管“水”不管“水電”的思想觀念，對水能資源管理不夠重視。這種認識上的偏差，以及由此導致管理上的缺位，已經在水能資源的規劃、開發、建設、運行管理等方面造成了較多負面影響。

（2）水能資源管理體制不順和權屬不清。

2002年陜西省政府機構改革時，將水電建設的政府職能劃給經貿部門。2006年，省編辦明確了省發改委、水利廳等部門職能，水能和水電建設管理職能劃歸水利廳，理順了職能關系，市縣卻直到2010年機構改革時，才將水電建設管理的政府職能重新劃歸水利部門。由于管理職能和機構不清，致使水能資源管理職能含混不清，管理工作無法到位。《水法》明確規定水能資源屬國家所有，但由于缺少統一明確的監管主體，有些單位和部門，甚至有的鄉、村組織都認為自己有支配、處置水能資源的權力，造成水能資源開發管理上的隨意性。例如，洛南縣李河水電站開發權就被石坡鎮政府擅自出讓。

（3）缺少統一的水能資源開發權轉讓政策。

水能資源的開發權、出讓權沒有明確，也沒有出臺相關政策。各縣區按照自己的理解不斷摸索。投資者也往往魚龍混雜，甚至為了招商引資，往往無償將開發權出讓并以優厚的政策待遇相吸引，加之對投資者資信程度難以準確考證，使得一些開發條件優越的工程反而成為了爛尾工程，難以盡快發揮效益，如腰坪水電站。甚至有的純粹是跑馬圈河、霸占資源，造成資源浪費和投資成本的增加。

（4）水能資源管理制度尚不健全。

國家已出臺涉水的法律法規中很少提及水能資源，也沒有一部專門規范水能資源開發利用和管理的法律法規，更缺乏對水能資源管理的有關規定。目前管理的依據是水利部《關于加強農村水電建設管理的意見》以及省級配套實施意見。項目在立項、審批、工程安全、質量管理及工程驗收等一系列問題的監管存在困難。

（5）水能資源開發與農民利益脫鉤。

建成的水電站只發不供，單純進行商品電輸出，與中央把農村水電作為“農民增收效果更顯著”的重要途徑不協調。主要體現：一是與當地農民的利益脫節。農民不能從小水電開發中得到直接的好處，既不能分享經濟收益，又用不上廉價電。水電站發電量以0.3元/kW·h的上網電價賣給大電網，當地農民卻以0.5元/kW·h的價格從大電網買回，農業生產用電則電價更高。二是與生態保護和工程建設脫節。有的小水電開發無序破壞農民周邊生態環境外，當地農民生活燃料仍然靠燒柴，生態很難改善。三是防洪、安全管理隱患突出，給當地群眾生命財產安全帶來一定威脅。

（6）裝機特別小的水電站項目前期工作管理難。

當前5萬kW以下的小水電站執行統一的管理制度，但是對于規模特小的水電站前期程序顯得過于復雜。比如500kW以下的水電站前期工作如水保、水資源論證、防洪評價等要不要按照規定去做,如果要做，怎么做等，這些都是基層工作中很難處理的問題。

（7）開發者生態意識薄弱。

項目業主由于急功近利的思想，對生態工作未給予應有的重視，不愿意采取相應的生態保護、補償措施。部分水能資源開發工程編制了水土流失防治措施，但由于生態治理不直接產生經濟效益，并未將水土保持方案付諸實施。有些施工現場甚至在主汛期，仍然將工程棄渣隨意堆放在河道，料場開采后沒有任何防護措施，開挖邊坡沒有整治，開挖河道沒有平整，不僅影響河道行洪而且極易造成嚴重的水土流失。

3 加強和規范水能資源管理的有效措施

（1）加強宣傳，提高人們的認識。

《水法》、《水土保持法》和《防洪法》等法律都是都涉及水能資源管理方面的內容，水行政主管部門是這些涉水法律的執法主體。按照水資源統一管理的思路和現行的管理體制，不包含水能資源管理的水資源管理是不完整的，水能資源管理必須納入水資源的范疇統一管理。通過加強這些法律的宣傳，逐步提高人們對水行政主管部門依法管理水能資源的認識。

（2）明確水能資源管理的內容。

一是水能規劃管理。開發利用水能資源必須按照規劃進行，不符合規劃的水能資源開發利用項目，不得審批或者核準，任何單位和個人不得開發。二是水電站工程建設過程管理。水能資源開發利用必須按照基本建設程序辦理審批或核準手續，明確必須履行初步設計審批手續，工程竣工后由水行政主管部門會同有關部門組織驗收，未經驗收的項目不得投入使用。三是運行安全監管。負責對水能資源開發利用項目建設和安全生產情況的監督檢查，水能資源開發利用項目的經營者必須服從水資源的統一配置，保證上下游、左右岸生活、生產、生態基本用水流量和用水安全，服從防汛抗旱統一指揮。

（3）積極推行水能資源有償配置。

開發利用水能資源應當依法取得開發利用權。水能資源有償使用，體現了水能資源的國家所有權，也是資源水務的體現，更是資源水務可持續發展的必然要求。洛南縣李河電站就是先例，成功推行了水能資源有償使用。

（4）加強水能開發規劃管理。

按照科學發展觀的要求，編制和修訂農村水能資源開發規劃。河流水能資源開發規劃是水能資源開發利用的基本依據。要根據流域和區域綜合規劃，統籌協調好發電與防洪、供水、灌溉、生態和環境保護等的關系，完成河流水能資源開發規劃編制或修訂工作，科學合理確定開發程度和開發方案。

（5）加強統一執法。

在為項目做好服務的基礎上，加強統一執法，理順水行政主管部門內部對水能資源管理的關系。內部在執法管理上要統一，水資源管理、防洪管理、水保治理、質量與安全監督等涉及水能資源管理的工作不能各自為政，要形成合力，統一執法，形成良好的建設環境。水行政主管部門內部應整合行政資源，理順管理關系，形成對水能資源統一、規范、可操作的有效管理機制。

（6）明確監管職能，理順管理體制。

對于《水法》、《可再生能源法》等國家法律或者地方性法規中有關水資源管理的規定，政府依法將職能賦予水行政主管部門，通過編委將政府職能劃分予以明確。水行政主管部門行使水能資源管理充分的法律依據，目前主要缺乏的是行政依據。從政府管理的角度看，應該明確水行政主管部門以下六大監管職能，即規劃職能、監管職能、審批職能、安全監管職能、資產監管職能、行政罰款及行政強制等，并按照分級管理的原則，確定各級水行政主管部門水能資源管理的范圍和權限，明確主要管理內容。

（7）加大與相關部門協調。

水能資源開發建設管理是一項系統工程，各職能部門按照法定分工，各司其職，發揮積極作用。按照有關法律法規的規定，水行政主管部門在水能資源管理上承擔著十分重要的職責，要完成如此艱巨的管理任務，離不開其他相關職能部門的密切配合。水利部門通過加強與這些部門的協作，可以進一步促進水能資源管理，提高管理效果，也可以創造一個良好的外部環境。如在“四無”水電站清理整頓過程中，加強與工商、發改委、安監局、電力、環保等部門協調，凡是屬于“四無”電站的齊抓共管，形成工作合力，加大管理力度，提高管理效果。

4 結語

通過理順管理體制，明確管理職責，明確監管部門，建立職責清晰、權責分明、協調有序、監督有力的水能資源管理體制，真正實現水能資源統一管理，促進水能資源科學合理開發，提高水能資源利用效率，為實現增效減排目標做出水電應有的貢獻。陜西水利