對推進農業灌溉設施建設進程的思考

張潤平

（陜西水環境工程勘測設計研究院 陜西 西安 710018）

1 灌區概況

陜西省地處我國內陸腹地，是連接我國東部和西部、西南的主要通道，歐亞大陸橋的紐帶，并以秦嶺、北山為界，形成了北部陜北黃土高原、中部關中平原和南部秦巴山區三大自然區域。陜北黃土高原生態環境脆弱，降水量在400mm左右，而蒸發量在1000mm以上，農業生產條件差，現有中型灌區18個，設施灌溉面積46.1萬畝。關中平原多年平均降水量610.4mm，蒸發量約700mm～1200mm，農業生產條件優越，水資源開發利用程度高，農田水利工程比較多，集中了30萬畝以上的大型灌區12個，萬畝以上中型灌區107個，其設施灌溉面積達1513.5萬畝，是陜西省灌溉農業的典型。陜南秦巴山區山大溝深，地形崎嶇，農業灌溉發展相對較晚，但該區年降水量大于800mm，年蒸發量 800mm～900mm，水資源相對較豐，是陜西省水田典型區。該區域現有大型灌區1個，中型灌區32個，設施灌溉面積183.8萬畝。

陜西水利工程建設歷史悠久，截止2009年底，全省共發展設施灌溉面積2362萬畝，其中有效灌溉面積1953萬畝，近年來年均實際灌溉面積1630萬畝。累計建成萬畝以上大中型灌區170個，其中大型灌區（含黑河水庫灌區）13個，設施灌溉面積1194.4萬畝，有效灌溉面積1028.6萬畝；中型灌區（設施面積在1萬畝以上30萬畝以下）157個，設施灌溉面積549萬畝，有效灌溉面積304.4萬畝。

2 灌區進行節水改造的必要性

2.1 農業灌溉設施在省經濟社會發展中的地位和作用

陜西省是一個水資源十分緊缺的省份，也是一個對水資源依賴程度很高的地區。“十年九旱”的特殊自然條件，決定了灌區在糧食生產和經濟社會發展中有著十分重要的地位和作用。糧食安全關系國計民生、關系改革發展、關系社會穩定。截止2009年底，全省共發展設施灌溉面積2362萬畝，其中有效灌溉面積1953萬畝，近年來年均實際灌溉面積1630萬畝。累計建成萬畝以上灌區170個，其中大型灌區(設施面積30萬畝以上)13個，設施灌溉面積1194.4萬畝，有效灌溉面積1028.6萬畝；中型灌區(設施面積在1萬畝以上30萬畝以下)157個，設施灌溉面積549萬畝，有效灌溉面積304.4萬畝。

灌區是陜西省糧食生產的主陣地，13個大型灌區和157個中型灌區截止2009年底總人口1637.1萬人，占全省總人口43.4%，有效灌溉面積1333萬畝，占全省有效灌溉面積的68.3%，生產糧食829.03萬t，占全省糧食總產量的73.3%，并生產了占全省60.8%的油料，是名副其實的“糧袋子”和“菜籃子”。在“十年九旱”的特殊自然條件下，農業灌溉設施對提高農業綜合生產能力、保障全省糧食安全、促進經濟社會發展發揮著重要的支撐和保障作用。

2.2 農業灌溉設施存在的主要問題

（1）陜西地處干旱半干旱地區，年降水量少，氣候干燥，水資源貧乏，加上時空分布不均。因此，水資源不僅表現為總量不足，而且在農作物的各個生長階段亦有缺水現象。特別是一些中型無調節引、抽水灌區，因無調節功能，供水保證率低，供需矛盾突出。

（2）灌區渠首水源工程設計標準低、施工質量差，運行時間長，老化失修嚴重。低壩引水和水庫引水樞紐中，樞紐建筑物設計標準低、壩體沖蝕嚴重，引水閘涵沉陷變形出現裂縫。抽水樞紐中，水泵等機電設備產品型號落后且超期服役，帶病運轉，效率低,能耗高，廠房簡陋等。這些造成引水能力低下，部分引水能力不足設計能力的40%，造成有水不能引，加劇了灌區供需水的矛盾。

（3）灌區干支渠普遍存在建設標準低，年久失修，襯砌段砼剝蝕嚴重，渠道建筑物破損等問題。陜省中型灌區渠道襯砌率最低僅為50%，襯砌完好率最低僅為27%，建筑物完好率32.8%，灌溉水利用系數一般0.35～0.55，濕陷性黃土地區出現渠道不均勻沉陷，建筑物錯位現象等，導致部分渠系輸水能力下降。有些主干渠道仍然為土渠，渠道淤積嚴重，過流能力低小，灌溉水利用系數低，水量損失嚴重。

（4）基本農田水利化程度不高，灌溉設施配套率差。全省大中型灌區因田間工程配套不全導致553萬畝面積失灌。其配套不完善的問題主要表現在以下方面：田間工程渠系老化失修破損嚴重，工程完好率低下；渠道及建筑物設計標準偏低；斗農渠多為土渠輸水，水量滲漏損失嚴重；建筑配套不全，量水設施少；田間工程渠系存在半截斗、農渠及“斷渠”現象，灌溉面積失灌嚴重等問題。大多數灌區有效灌溉面積未達到設計標準，2009年大中型灌區有效灌溉面積1333萬畝，占設施面積的76.5%。

（5）泵站工程存在的主要問題是建設標準低，設施老化，機電設備產品型號落后且超期服役，帶病運轉，效率低，能耗高，廠房簡陋等。

（6）基層水利服務體系不健全，不能有效履行對所轄區域的行業監管、科技推廣、技術指導等職能。

（7）灌區管理單位農業灌溉水價政策性虧損嚴重，經營入不敷出，發展難以為繼。這些矛盾和問題對保障糧食安全、促進經濟社會發展造成了嚴重制約和不利影響。

3 加強農業灌溉設施建設的主要任務

3.1 加快大型灌區骨干工程改造步伐

按照國家的總體要求，進一步加快12個大型灌區的續建配套與節水改造步伐，力爭到2020年基本完成骨干工程改造任務。全面實施大型灌排泵站更新改造，確保“十二五”末完成部分大型灌區、泵站的更新改造任務。

3.2 加大大型灌區田間工程配套力度

全面開展13個大型灌區田間工程配套改造，重點解決末級渠系配套不全的問題，努力恢復失灌面積。在水源有保證的情況下適度擴灌，積極增加新的農田灌溉面積。力爭進一步恢復、擴大、改善灌溉面積。

3.3 全面實施中型灌區更新改造

以中型灌區骨干工程更新改造和田間工程配套為重點，對全省157個中型灌區進行全面改造，著重解決水源供水能力不足、渠道輸水不暢、灌水設施不配套等問題。

3.4 加強小型水利工程建設

小型水利工程在促進區域經濟社會發展和糧食生產中發揮著不可替代的作用，按照“因地制宜、分類指導”的原則，重點對現有設施進行修復配套、挖潛擴容和適度新建。根據我省小型水利工程布局現狀，著力對關中的機電井、小型抽水站和陜北水窖、陜南的塘、窖、小型引水灌溉工程進行改造加固，切實增強小型水利工程的灌溉功能。

3.5 抓好農田水利基本建設

堅持不懈地組織開展農田水利基本建設，全面實施退耕還林口糧田建設規劃，按照山、水、田、林、路統一規劃，洪、澇、旱、漬綜合治理的思路，突出水利配套，努力提高農田水利化程度，確保陜南人均1畝、關中人均1.5畝、陜北人均2畝～3畝高標準基本農田建設目標的實現。

3.6 大力發展高效節水灌溉

在努力擴大灌溉面積、保障全省糧食生產的同時，農業灌溉設施要在高效經濟作物和果業生產方面發揮重要作用，積極推廣噴灌、管灌、滲灌、滴灌等高效節水灌溉技術，努力提高灌溉水利用率和效益，為促進我省現代農業快速發展提供有力保障。

4 強化政策措施，切實抓好農業灌溉設施建設

4.1 加大公共財政投入力度，建立穩定增長的長效投入機制

農業灌溉設施是保證糧食安全、維護社會穩定的基礎，各級政府要高度重視，切實擔負起建設與管理的主要責任，加大財政投入力度，新增財力要保證一定的比例用于農業灌溉設施建設。省級財政在足額落實大型灌區續建配套、大型泵站更新改造、中央財政小型水利工程重點縣建設等國家項目的地方配套資金的同時，從2010年起，以水利建設基金、水資源費、水土流失生態補償費等收費權作為擔保，通過信貸融資方式，努力籌措資金重點用于大型灌區田間工程配套、中型灌區更新改造和小型水利工程建設。

4.2 加大改革力度，建立灌區農業水價和抽水電費補貼機制

農業灌溉具有很強的基礎性、公益性和社會性，積極探索建立農灌工程運行管理財政補貼機制，推進農業用水價格綜合改革，切實降低農民用水成本，為實現糧食增長目標創造良好的政策環境。對大型灌區因水價不到位造成的政策性虧損和農灌抽水成本過高的問題，要進行科學測算，盡快提出解決方案，由省級財政給予補貼；對中小型灌區存在的同類問題，各市、縣也要采取有效措施，由本級財政補貼解決。通過水價改革和財政補貼，努力使農業灌溉水價逐步達到供水成本，促使農業灌溉設施實現長久良性運行。各級財政、水利、物價等部門要密切配合，深入調研，搞好評估測算，提出具體的補貼方案報同級政府審批后執行。

4.3 抓好實施方案編制，科學籌劃農業灌溉設施建設各項工作

省水利廳組織編制和審查了《陜西省農業灌溉設施建設（恢復）規劃》，同意通過本次改造建設，恢復灌溉面積552.9萬畝，其中大型灌區332.7萬畝，中型灌區220.2萬畝；大型灌區新增灌溉面積30萬畝。灌溉水利用系數提高0.03以上。各灌區要以規劃為統領，分類、分區域組織灌區節水改造設計，實現灌溉面積恢復性增長。農業綜合開發、土地開發整理、扶貧開發等規劃也要與全省農業灌溉設施建設總體規劃相銜接，調整投資方向，實行捆綁整合，真正形成加快農業灌溉設施建設的強大合力。

4.4 推進管理體制創新，切實落實農業灌溉設施管護責任

按照建設與管理并重的原則，進一步深化灌溉管理單位體制改革，在落實“兩費”的基礎上，將水管單位體制改革向小型水利工程延伸、向基層水管單位覆蓋，逐步將灌溉管理單位納入公共財政支出范疇，加快建立權責明確、保障有力的農業灌溉設施管理新體制，切實鞏固水利工程管理前沿陣地。堅持專管與群管相結合的方針，在強化農業灌溉設施專管機構職責的同時，大力推行用水戶參與灌溉管理模式，積極培育和發展以農民用水者協會為主的新型基層水管組織，引導和激發農民群眾參與灌溉設施建設與管理，從體制和機制上逐步解決農業灌溉設施管護責任落不實、工程效益難發揮等問題，努力提高灌溉設施的效率和效益。陜西水利