日本水權管理體制及發展趨勢分析

朱毅民

（山西省水利水電科學研究院，山西 太原 030002）

日本水資源管理最主要的法律依據是1964年頒布的《河川法》。《河川法》將日本的取水河流分為三個等級：一級河流、二級河流及準用河流。一級河流最為重要，其中特別重要區間由中央政府直接管理，稱為直轄區間，其余區間由中央政府委托地方政府管理，稱為指定區間，二級河流由地方政府管理，準用河流由基層政府管理，主要通過對水資源使用權（即水權）的管理來實現。日本將水權定義為“為實現特定的目的，排他、壟斷性地利用河流流水的權利”，因此該權利是具有物權性質的公權，是對水資源擁有的排他性質的使用權。

1 水權的基本內容與分類

1.1 慣例水權與許可水權

按照水資源使用權“成立”的由來，水權被分為慣例水權和許可水權。慣例水權是指舊《河川法》頒布適用以前就已形成的水的使用權，即用水者已存在對水資源的實際支配并得到社會承認的權利，日本的大部分農業灌溉用水都屬于“慣例水權”。對應的許可水權是根據《河川法》，由用水者向水資源管理部門申請而得到的水的使用權。日本的水權規定有明確的水權水量，對水資源的占用以流量表示。

據統計，截至2008年，日本一級河流的水權數量為98049件，其中慣例水權79731件，許可水權18318件，按使用性質具體劃分為農業用水水權、工業用水水權、水力發電用水水權、自來水取水水權、雜項用水水權及其他水權。最大取水流量10546m3/s，其中慣例水權3067m3/s，許可水權74796m3/s。根據統計可知，日本一級河流取水量中，農業用水占近90%。

截至2008年，日本二級河流水權數量43538件，其中慣例水權37225件，許可水權6313件。最大取流水量2342m3/s，其中慣例水權1059m3/s，許可水權1283m3/s。同一級河流，二級河流取水量的近90%也被用于農業用水。

關于“水力發電水權”，由于水力發電本身并不實際消耗水資源量，因此在統計最大取水量時不合并統計。2008年，日本一級河流水力發電最大取水流量46844m3/s，二級河流最大取水流量4158m3/s。

1.2 慣例水權向許可水權的轉換

相較于許可水權，慣例水權的權利內容不夠明確，對河流管理者在進行水資源利用評估、水資源開發利用規劃等工作時產生了許多麻煩。1964年頒布的新《河川法》規定，慣例水權擁有者有義務向水資源管理部門申請許可水權。因此，通常在水利設施建設、水環境治理、河道規劃時，鼓勵慣例水權擁有者將其轉化為許可水權。事實上，從1965年開始，日本很多大型農業用水團體將慣例水權上交國家，再由國家將其轉化為許可水權交還，即在法律上進行了權利變更及確認。目前，雖然慣例水權的數量仍多于許可水權，但許可水權的法律意義已得到了用水者的普遍認可，是將來水權的主流。

1965—2007年，日本在一級河流和二級河流上分別完成了3698件（取水流量1067m3/s）和1488件（取水流量210m3/s）的水權轉換，剩余的一級河流79731件、二級河流37225件慣例水權也有望轉換為許可水權。

1.3 穩定水權和暫定水權

按照取水量的穩定性及取水時間將水權劃分為穩定水權、暫定水權、豐水水權及暫定豐水水權。

穩定水權是從標準枯水流量（基本定為10年一遇的枯水年的流量）中減去維持河流生態功能的基本流量及其他優先取水權取水流量后所得的取水流量。穩定水權既可通過河流自然流量獲得，又可通過建設水庫等儲水設施獲得。截至2008年，日本一級河流審批許可穩定水權18166件，最大取水流量7356m3/s（不包括水力發電取水），二級河流審批許可穩定水權6294件，最大取水流量1281m3/s（不包括水力發電取水）。

如果短期內社會對水資源的需求急劇加大，日本河流管理者會審批提供“暫定水權”。暫定水權是水資源利用的一種臨時措施，通常只允許在不超過一年的時間內取水。截至2008年，日本一級河流審批許可暫定水權152件，最大取水流量122m3/s，二級河流審批暫定穩定水權19件，最大取水流量14m3/s。

豐水水權是河流流量超過一定量的情況下允許取水的權利，與穩定水權不同，豐水水權在遭遇枯水年時，會被要求減少取水流量或禁止取水。

暫定豐水水權是僅當取水河流流量超過一定標準的情況下，對流量超出的部分在經過許可的時間和范圍內進行取水的權利。暫定豐水水權在水資源利用方面缺乏穩定性，只是應對短期內水資源短缺問題的一種應急措施。

2 水權的申請及管理

水權的取得首先應滿足以下四個原則：促進公共福利；新建取水設施對公共利益不產生損害；水資源的使用計劃切實可行；許可取水量不能損害他人的正常利用以及河流的生態功能。在此基礎上，用水者根據實際需求向當地河川管理機構申請水權，水權許可期限一般為10年，水力發電水權為30年，到期后取水許可需重新申請，并經評估審核后重新頒發。

經過100多年的教化，日本民眾的水權及環保意識很強，違反取水許可及水權約束的行為很少，基本是自覺遵守水事秩序。一旦發現水事侵權及違法行為，水資源管理機構首先會勸誡、警告，若無效，會借助媒體曝光，讓其遭受社會的譴責，民眾不再購買這些產品，對于嚴重違法的行為，會依法進行懲處。

3 日本水權管理體制探索

3.1 對水力發電取水水權的審批簡化和加強管理

近年來，在應對氣候變化、發展低碳經濟的背景下，日本開始重新審視對水能資源的開發及利用，并鼓勵開發對環境造成壓力較小的小規模裝機容量的水力發電工程。對于小于1000kW的河道水力發電取水，河流管理部門根據2003年頒布的《電力行業新能源特別措施法》規定，對水力發電用水水權的審批進行簡化。同時，鼓勵對尚未充分利用水流落差的地方開發小型水力發電工程，相應鼓勵開發者申請水力發電用水水權。另一方面，加大對已審批水力發電用水水權的管理，對2009年后取得的水力發電用水水權，許可年限由原來的30年縮短為20年，并且需在第10年提交相應報告，其目的主要是提倡正確合理地利用水能資源，更好地保護生態環境。

3.2 通過水權的儲存與轉讓應對干旱缺水

21世紀以來，全球氣候變化顯著，極端性災害天氣發生頻率加劇。以西日本地區為代表的枯水年情況頻頻發生。鑒于今后枯水年發生的頻率和范圍很可能會加劇，水資源管理部門開始探索和實踐利用水權“儲存”以應對水資源的短缺。水權“儲存”是指在水庫及水資源開發設施中儲存水權（枯水對策存留權），對現有水庫及新開發的水利設施，因使用者進行節水工作開展及工程開發措施而減少的取水流量，可以作為額外的水權“儲存起來”，在枯水季節，在滿足河流基本流量的前提下，可以使用這部分額外的水權，其目的主要是鼓勵節約用水和合理開發水資源。

此外，為應對局部地區的異常缺水，水資源管理部門開始考慮簡化水權轉讓的審批許可程序，以鼓勵用水者之間通過水權的轉讓來平衡水資源利用的豐枯，對于這樣的水權轉讓，只進行簡單的審查，將不再與相關行政部門進行協商。

4 結語

經過一百多年的實踐及發展，不論是法律法規體系還是具體操作實踐，日本以水權管理為核心的水資源管理體制已經被證明是一套成熟而高效的做法。我國的水資源利用形勢較日本更為嚴峻，現行的政策法規中涉及水權的內容較少，隨著跨流域調水、跨地區引水及節水工程的建設，以水權為核心的水資源配置和管理等深層次問題將日益突出，在這方面，東鄰日本的做法值得我們借鑒。