把握好農(nóng)村土地征用制度改革的著力點(diǎn)

趙 鵬

（中共河南省委黨校,河南 鄭州 450002）

把握好農(nóng)村土地征用制度改革的著力點(diǎn)

趙 鵬

（中共河南省委黨校,河南 鄭州 450002）

改革開放以來，我國多次出現(xiàn)圈地?zé)幔?guī)模巨大，屢禁不止，其根源在于征地范圍過大、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺、征地程序不規(guī)范、土地財政和政績驅(qū)動、監(jiān)督不力等。必須加快征地制度改革，明確界定公共利益范圍，明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，規(guī)范征地程序，實(shí)行多元化補(bǔ)償方式，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市，嚴(yán)格征地各環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約。

圈地；征地制度改革；著力點(diǎn)

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，尤其是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量農(nóng)村集體土地被征用。由于在征地過程中存在諸多困境和矛盾，加上一些地方在征地中違規(guī)操作，侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象愈見頻繁，導(dǎo)致農(nóng)民上訪，引發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定，在一定程度上已演變成了嚴(yán)重的社會問題。如何改革農(nóng)村土地征用制度已成為我們面臨的一個非常重要而緊迫的問題。改革農(nóng)村土地征用制度，必須把握好以下幾個著力點(diǎn)。

一、明確界定征地的公共利益范圍，嚴(yán)控征地規(guī)模

近年，我國很多地方受利益驅(qū)使，亂征濫用，圈地成風(fēng)，違法違規(guī)屢禁不止，甚至暴力強(qiáng)征現(xiàn)象頻頻發(fā)生，征地規(guī)模越來越大。耕地從1996年國家第一次土地詳查時的19.51億畝到2008年的18.26億畝，我國減少1.25億畝耕地僅用了12年的時間，年均減少1000多萬畝[1]。耕地的快速減少，已經(jīng)危及耕地紅線和國家糧食安全，影響社會穩(wěn)定。濫征亂占成風(fēng)，其中一個重要原因就在于，我國至今還沒有一部具體的法律來明確規(guī)范征地行為以及征地各權(quán)利主體的權(quán)利義務(wù)，我國的《憲法》和《土地管理法》更沒對國家征地中的公共利益作出明確界定，對公共利益的解釋成為職能部門和地方政府的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致實(shí)踐中征地權(quán)濫用、征地范圍過寬，不僅為地方政府濫用征地權(quán)提供了空子，也為房地產(chǎn)商亂占農(nóng)地、炒地、圈地提供了借口。尤其是一些地方政府利用所掌握的征地主導(dǎo)權(quán)，把土地當(dāng)做第二財政，以地生財，低征高賣，賺取快錢，形成征得越多、獲得的土地收益越多的惡性循環(huán)，這是“圈地風(fēng)”屢禁不止的主要根源。

改革農(nóng)村土地征用制度，必須從源頭上遏制地方政府濫用征地權(quán)，嚴(yán)控征地規(guī)模。眾所周知，土地征用是國家為了公共利益的需要，依照法定程序把農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地并給予合理補(bǔ)償?shù)恼袨椤Ｆ渲校怖媸峭恋卣饔脵?quán)是否合理行使的唯一標(biāo)準(zhǔn)和界限，也是衡量征地權(quán)是否濫用的標(biāo)準(zhǔn)。因此，要從根本上遏制征地過多過濫的問題，一定要站在維護(hù)國家大局和農(nóng)民利益的立場上，嚴(yán)格界定國家為公共利益而進(jìn)行征地的范圍，明確限定政府征地行為，盡量不多占用農(nóng)民的土地。這是改革農(nóng)村土地征用制度的關(guān)鍵。特別是應(yīng)該明確界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，把國家征地范圍嚴(yán)格限定在公共利益之內(nèi)，把經(jīng)營性用地從征地范圍中排除出去。根據(jù)國際經(jīng)驗和我國實(shí)際情況，可以采用列舉方式，結(jié)合土地利用分類規(guī)范，把國家征地的范圍嚴(yán)格限定于特殊用地（如軍事設(shè)施、涉外、宗教等）、公共管理與公共服務(wù)用地（如機(jī)關(guān)團(tuán)體、新聞出版、科教文衛(wèi)等）、交通運(yùn)輸用地（地面線路、場站等）、水域及水利設(shè)施用地（陸地水域、海涂等）及其他由政府興辦、用于以公共利益為目的的事業(yè)。在公共利益之外的用地，不能動用國家征地權(quán)。特別是要將商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地，以及各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)等工業(yè)用地退出國家征地范圍，使它們在土地利用總體規(guī)劃的控制下，通過公開市場交易的方式取得土地的使用權(quán)。在這里，即使公共事業(yè)也不一定動用國家征地權(quán)，一般公共事業(yè)項目也可通過市場交易的方式獲取使用權(quán)，從而從根本上控制征地規(guī)模，保障農(nóng)民利益。

二、明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，把村民小組確定為產(chǎn)權(quán)單位或被征地主體

根據(jù)我國的法律規(guī)定，農(nóng)村集體是農(nóng)地的所有者，擁有土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。但無論是國家的《土地管理法》還是《土地承包法》，都沒有對這個所有權(quán)主體進(jìn)行明確具體的界定。由于這里所說的“農(nóng)村集體”是一個抽象的集合群體，不具備法律上的人格，這就使得農(nóng)地權(quán)屬主體出現(xiàn)缺失，處于名存實(shí)亡的虛置狀態(tài)，致使財產(chǎn)歸屬不清，誰真正擁有土地，實(shí)際上并不明晰。農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)模糊的缺陷，直接導(dǎo)致責(zé)權(quán)利邊界不清，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不被尊重和承認(rèn)，土地權(quán)益頻繁受到侵犯，也為各級政府和集體經(jīng)濟(jì)組織侵害農(nóng)民土地權(quán)益提供了條件，成為地方政府違規(guī)違法征地的制度性原因。

產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，它的本質(zhì)要求是歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確。因此，改革農(nóng)村土地征用制度，必須改變農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)模糊不清的狀況，這是解決征地制度存在問題的根本所在。這里的關(guān)鍵是應(yīng)該對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行合理和明確的界定，使其進(jìn)一步明晰化、具體化。可以考慮在維護(hù)國家土地公有制的前提下，把村民小組看成是農(nóng)村集體組織的有效單位，把它明確確定為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體或征地中的被征地主體。把農(nóng)地所有權(quán)主體明確為村民小組，并不是意味著要否定農(nóng)村土地的集體占有和集體經(jīng)營，也不是要把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分解到個人，而是希望在維持我國目前現(xiàn)有的農(nóng)村社會政治組織形式的前提下，對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)一步細(xì)化、具體化。這樣不僅能夠調(diào)動農(nóng)民的積極性，更重要的能使農(nóng)村土地所有權(quán)的主體規(guī)范化、明晰化、穩(wěn)定化。村民小組一般都以自然村落為單位，相互聯(lián)系密切，共同利益一致，透明度和民主性較強(qiáng)，相互監(jiān)督相對容易，能夠在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，充分行使其土地產(chǎn)權(quán)，富有彈性和靈活性，使其他各級組織不易侵犯自己的權(quán)利。在征地中把村民小組作為產(chǎn)權(quán)主體，能夠進(jìn)一步顯化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的完整性，能夠更好地發(fā)揮博弈主體的主動性，調(diào)動農(nóng)民維護(hù)自身利益的積極性和主動性。就實(shí)踐來看，在我國現(xiàn)行的征地調(diào)查中，很多地方都是以村民小組作為調(diào)查對象的。把村民小組確定為產(chǎn)權(quán)單位或被征地主體，實(shí)踐中更易于操作，有利于保護(hù)農(nóng)民利益，也有利于土地資源的優(yōu)化配置。因此，在保證國家土地公有和農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，把村民小組作為被征地的產(chǎn)權(quán)單位，對于農(nóng)村土地制度改革意義深遠(yuǎn)。

三、優(yōu)化和規(guī)范征地程序，形成完整的土地征用程序規(guī)范體系

就我國目前的征地程序來看，一方面程序規(guī)定過于復(fù)雜和繁瑣，需要的手續(xù)多、流程長、蓋章多，這在一定程度上強(qiáng)化了政府及職能部門對農(nóng)村土地的行政管制權(quán)力；另一方面，實(shí)踐中很多程序又都流于形式，名義上是按照程序，實(shí)際上暗箱操作嚴(yán)重，農(nóng)民基本上沒有參與權(quán)，使得一些地方政府常常以國家征地的名義大肆圈占土地，在很大程度上沒有聽取農(nóng)民的意見和建議，剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利。尤其是在制定土地規(guī)劃、確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等重大問題時，政府和開發(fā)商是主導(dǎo)，而把農(nóng)民排斥在外；在征地補(bǔ)償過程中，缺乏基本的中立評估機(jī)構(gòu)，農(nóng)民也沒有話語權(quán)，只能被動接受已經(jīng)定好了的條件；在發(fā)生征地糾紛時，農(nóng)民也沒有相應(yīng)的訴求渠道和法律救助體系。正是征地程序不規(guī)范、不透明，導(dǎo)致地方政府征地行為缺乏有效的約束，征地行為扭曲，濫征普遍，也出現(xiàn)了大量尋租行為和腐敗現(xiàn)象。

建立公開、公平、公正的土地征用程序，是農(nóng)村土地征用制度改革的重要目標(biāo)之一。要進(jìn)一步完善土地征用的相關(guān)法律法規(guī)，形成一套完整規(guī)范的土地征用程序體系，保證地方政府征地的整個操作過程都受到這一體系的約束。其重點(diǎn)：一是在合理簡化過繁征地程序基礎(chǔ)上，建立嚴(yán)格的征地審查制度，只有在確認(rèn)符合國家公共利益需要之后才能動用征地權(quán)。二是完善和強(qiáng)化土地征用公告制度，增強(qiáng)征地各個環(huán)節(jié)和每道程序的透明度。土地征用要按照規(guī)定的程序，必須事先提前三個月進(jìn)行公告，向農(nóng)民公布征地的原因、單位及范圍，增強(qiáng)征地各個環(huán)節(jié)的公開性和透明度，保證被征地村民享有充分全面的參與權(quán)、知情權(quán)和話語權(quán)。也可以引入規(guī)范的土地征用聽證程序，讓被征地農(nóng)民、村民小組、村集體組織等參與征地過程，了解詳細(xì)情況，讓土地征用成為真正的陽光工程。那些凡不予公告、不舉行聽證的征地行為，應(yīng)視為不合法征地，農(nóng)民有權(quán)拒絕。三要建立與被征地的農(nóng)村集體和農(nóng)民的協(xié)商制度，建立公平的爭議仲裁程序，充分保障被征地集體和農(nóng)民的參與權(quán)和申訴權(quán)。征地方案要同村民小組及每個農(nóng)戶直接見面，充分討論協(xié)商，簽訂規(guī)范有效的征地補(bǔ)償安置協(xié)議。如果在征地中有爭議，可向所在地縣級以上人民政府申請復(fù)議，或向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟。也可以考慮建立第三方仲裁機(jī)構(gòu)，有學(xué)者建議在各省人大常委會下建立土地資源審查委員會,負(fù)責(zé)調(diào)查、受理并裁決土地征用中的爭議[2]，以切實(shí)在程序上保障失地農(nóng)民的權(quán)益。

四、改革征地補(bǔ)償制度，實(shí)行多元化的征地補(bǔ)償方式

土地補(bǔ)償是征地問題的核心問題，我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是比較低的，完全是一種與當(dāng)前市場無關(guān)的政策性價格，是對農(nóng)民的象征性補(bǔ)償，過于偏離土地的市場價格和農(nóng)民的預(yù)期，而政府卻能夠通過低征高賣獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益。據(jù)估算，在近20年間，國家從農(nóng)民那里獲得土地資產(chǎn)收益高達(dá)2萬億元以上[3]，從而使得地方政府具有多征濫征的動力。農(nóng)村土地征用制度改革的重點(diǎn)之一，就是要改革征地補(bǔ)償制度。為了切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的利益，完善土地市場，征地補(bǔ)償必須在確認(rèn)農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地的市場價格為依據(jù)，建立市場化的征地補(bǔ)償機(jī)制，對失地農(nóng)民進(jìn)行真正的公平補(bǔ)償。這里的征地補(bǔ)償既要體現(xiàn)土地的生產(chǎn)資料功能，更要體現(xiàn)對失地農(nóng)民的社會保障及發(fā)展功能，至少應(yīng)包括兩部分，即被征土地的市場價格和其他相關(guān)補(bǔ)償，土地市場價格應(yīng)該是土地被征后的最終用途在當(dāng)前公開市場中的正常價格，相關(guān)補(bǔ)償應(yīng)該是指因征地而產(chǎn)生的搬遷、前期投資及間接損失、新工作前期費(fèi)用及建筑物補(bǔ)償?shù)取?/p>

對征地按照土地的市場價格或高于市場價格進(jìn)行補(bǔ)償，是世界大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的普遍做法。當(dāng)然，就我國目前實(shí)際情況來看，即使按照市場價格對征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，也會使許多地方特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府在財力上負(fù)擔(dān)更重甚至難以承受，更不可能高于市場價格進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)前比較可行的補(bǔ)償是參考國內(nèi)外一些成功做法，對失地農(nóng)民采取多元化的補(bǔ)償方式，即一方面進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，另一方面采取實(shí)物補(bǔ)償，如留地補(bǔ)償，就是在征地時為使失地農(nóng)民生產(chǎn)生活有長遠(yuǎn)穩(wěn)定的保障，在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)留出一定面積的發(fā)展用地，讓被征地村民、村民小組或集體經(jīng)濟(jì)組織從事生產(chǎn)經(jīng)營，解決失地農(nóng)民的就業(yè)和保障問題；還有替代地補(bǔ)償，是在失地農(nóng)民得到土地補(bǔ)償費(fèi)后找不到就業(yè)崗位的情況下，給他們另找一塊地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，以解決就業(yè)和生活問題。還可以采取債券或股權(quán)補(bǔ)償?shù)茸鳛檠a(bǔ)充方式對農(nóng)民進(jìn)行多元化的補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的長期生活保障問題。這些方式都有成功的經(jīng)驗和做法，可以根據(jù)各地實(shí)際綜合運(yùn)用。此外，還要建立土地征用補(bǔ)償費(fèi)管理機(jī)制，從制度上保證補(bǔ)償費(fèi)的合理分配與使用，及時足額把土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放到農(nóng)民手中，徹底消除拖欠和隨意克扣等現(xiàn)象。

五、推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市，逐步實(shí)現(xiàn)與城市國有土地同地同價同權(quán)流轉(zhuǎn)

根據(jù)我國法律，農(nóng)村集體土地只有被轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋刂螅拍苓M(jìn)入土地市場交易，也就是說，農(nóng)業(yè)用地是無法直接進(jìn)入非農(nóng)土地市場的，這種規(guī)定使被征地農(nóng)民的利益受到了損害。對于承包了土地的農(nóng)民來說，他們希望能夠在承包期內(nèi)利用土地獲取最大的經(jīng)濟(jì)收益，但在目前的土地制度下卻難以實(shí)現(xiàn)。由于農(nóng)地入市受到政策的嚴(yán)格限制，農(nóng)民土地被征后無法通過市場獲取土地收益，也使土地的市場價格形成機(jī)制不順，城鄉(xiāng)土地市場相互分割，價格差距大，農(nóng)地不斷被侵蝕。實(shí)踐中，由于缺乏科學(xué)規(guī)劃，以及國家對占用農(nóng)地的嚴(yán)格限制，一些地方大量的農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)、盲目地進(jìn)入土地市場，造成建設(shè)用地供應(yīng)總量難以控制，土地指標(biāo)屢屢突破，違規(guī)項目頻繁出現(xiàn)，也嚴(yán)重擾亂了正常的土地市場秩序。

推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)與城市國有土地“同地、同價、同權(quán)”流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，也是土地征用制度改革的必然趨勢。逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市，可以降低市場交易成本，有效促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，也有利于打破壟斷，促進(jìn)農(nóng)村市場化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長，加速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地的合法入市，以公開的、規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，有利于挖掘集體建設(shè)用地的潛力，有利于發(fā)揮市場機(jī)制在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步形成反映土地市場供求、資源稀缺程度的土地價格形成機(jī)制，建立與城鎮(zhèn)地價體系密切聯(lián)系的集體建設(shè)用地地價體系，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場體系。

六、建立征地責(zé)任制度保障及責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)格征地各環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約

我國當(dāng)前土地違法違規(guī)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，而凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為幾乎都涉及地方政府，一些本應(yīng)該負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的地方政府卻成了土地違法的主體。目前土地征用中的監(jiān)督管理工作存在很多薄弱環(huán)節(jié)，作為土地管理部門的土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)，難以對越權(quán)批地、亂占濫用等違法問題進(jìn)行有效防范，對土地違法主體的處罰缺乏有效手段。在一些地方的土地征用中，越權(quán)批地、邊報邊批、未批先征、未批先用等現(xiàn)象比較普遍，這也是導(dǎo)致土地違法違規(guī)屢禁不止的重要原因。

改革農(nóng)村土地征用制度，必須進(jìn)一步建立和完善地方政府征地權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。這里的重點(diǎn)是，必須建立明確的征地責(zé)任制度保障及責(zé)任追究機(jī)制，要明確規(guī)定土地征用的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容及范圍，一旦發(fā)現(xiàn)土地征用過程中存在違法違規(guī)行為，就要根據(jù)其性質(zhì)與損失，追究相關(guān)人員的責(zé)任。同時，為了規(guī)范和監(jiān)督土地征用權(quán)的運(yùn)用，發(fā)揮地方政府的管理職能，必須建立嚴(yán)格有效的監(jiān)督制約機(jī)制。要進(jìn)一步完善地方政府的內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮人大對地方政府征地行為的監(jiān)督作用，強(qiáng)化新聞媒體監(jiān)督和司法監(jiān)督，加大對土地征用中違法違規(guī)案件的查處力度，提高濫征亂占土地的成本等，用嚴(yán)格的監(jiān)督制約機(jī)制約束地方政府的濫征行為，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

[1]巖韜.警惕耕地隱性流失[N].中國國土資源報，2011-03-21（7）.

[2]王懷勇，黃堅平.論土地征用的公共利益界定及相關(guān)制度重構(gòu)[J].西南政法大學(xué)學(xué)報，2004，（2）：40—44.

[3]肖屹，錢忠好.交易費(fèi)用、產(chǎn)權(quán)公共域與農(nóng)地征用中農(nóng)民土地權(quán)益侵害[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2005，（9）：35—37.

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1007－905X（2011）05－0097－03

2011-07-13

趙鵬（1952— ），男，河北魏縣人，中共河南省委黨校常務(wù)副校長，河南行政學(xué)院黨委書記、常務(wù)副院長。

責(zé)任編輯 呂學(xué)文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）