檢察委員會專職委員制度完善芻議

劉善軍

（浙江省湖州市人民檢察院，浙江 湖州 313000）

檢察委員會專職委員制度完善芻議

劉善軍

（浙江省湖州市人民檢察院，浙江 湖州 313000）

檢察委員會專職委員制度是最高人民檢察院近年為了加強檢察委員會建設，保證檢察委員會科學、民主、依法決策，實行檢察改革的成果之一。但是目前檢察委員會專職委員并沒有發揮出應有的職能作用，原因是這一制度建設空白，處于空轉境地，需要健全完善。具體可從檢察委員會專職委員的科學選任、職責設定以及正確處理幾個關系方面入手對檢察委員會專職委員制度進行系統完善。

檢察委員會；專職委員；制度；完善

檢察委員會專職委員是對檢察委員會制度這一最富有中國特色的檢察制度①的重大發展與完善，從提出至今已愈12載②，但是檢察委員會專職委員卻并未發揮出其應有的職能作用。原因何在？筆者認為，檢察委員會專職委員制度建設空白、流于形式是其中的重要原因。為此，筆者試就完善檢察委員會專職委員制度做一粗淺探討，權作引玉之磚。

一、檢察委員會專職委員的科學選任

關于檢察委員會專職委員（以下簡稱專職委員）的選任，1999年6月，最高人民檢察院《關于改進和加強檢察委員會工作的通知》規定：為改善檢察委員會的結構，各級人民檢察院可以選拔一些具有良好的政治素質、法律政策水平高、業務熟悉、經驗豐富、議事能力強的資深檢察官和優秀檢察官擔任專職委員。2006年5月，中共中央《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》（以下簡稱《決定》）指出，加強人民檢察院檢察委員會建設，根據工作需要，可以設置專職委員2名左右，按照同級黨政部門副職的規格和條件，從具備良好的政治業務素質、符合任職條件的檢察官中產生。從上述有關專職委員的兩個文件中可以看出，最高人民檢察院規定側重于專職委員的任職資格條件，中共中央文件側重于政治待遇。事實上，各級人民檢察院專職委員的普遍設置始于2006年中共中央《決定》作出之后。由于最高人民檢察院關于專職委員的任職資格條件含混模糊，沒有程序性操作細則配套規定，在實踐中專職委員的選任曾一度淪落成安排人員、解決政治待遇的途徑選擇。鑒于此，筆者認為，需要從制度上構建專職委員的選任機制。

（一）重構檢察委員會委員的選任條件與程序

最高人民檢察院1980年2月21日通過、2008年2月2日修訂的《人民檢察院檢察委員會組織條例》（以下簡稱《條例》）第二條規定：“各級人民檢察院檢察委員會由本院檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員以及有關內設機構負責人組成。檢察委員會委員應當具備檢察官資格。”可見，該條例規定檢察委員會委員的任職條件有兩個：一是具備檢察官資格，二是應為本院的領導及有關內設機構負責人。第一個條件只是要求“具備檢察官資格”，規定較為籠統，門檻較低，致使檢察委員會委員混同于一般檢察官，沒有體現出檢委會委員與普通檢察官的區別。而第二個條件“本院的領導及有關內設機構負責人”包括檢察長、副檢察長、專職委員和內設機構負責人。此條件排除了沒有行政職務的優秀資深檢察官，除了院領導，就是內設機構負責人，這就必然造成檢察委員會委員組成的行政化。但是檢察委員會是《人民檢察院組織法》規定的討論決定重大案件和其他重大問題的議事和決策機構，應當通過其業務能力表現出它在業務問題上所具有的最高權威，這就要求檢察委員會委員是檢察業務方面的專家。現行的按照領導職務來確定檢察委員會組成人員的通行做法，并不能保證檢察委員會委員的業務素質，往往是“通才”較多而專家較少③。既然檢察委員會決策的權威性在很大程度上體現于委員業務素質的專家化④，那么我們就應當對目前檢察委員會委員的選任條件實行去行政化改造，科學設定檢察委員會委員的任職條件與選拔程序，樹立委員在檢察業務工作中的權威地位。

筆者認為，除檢察長因為需要主持檢察委員會會議是當然的檢察委員會委員以外，其他委員都應當由優秀資深檢察官擔任，他們除具備專業的法學教育背景和檢察實務工作經歷以外，從量化指標上應當符合以下任職條件：1.符合檢察官法規定的檢察官任職資格條件；2.擔任檢察官10年以上；3.從事檢察業務10年以上；4.在地市級以上法學刊物公開發表法學理論文章3篇以上。此四項條件充分保證了檢察委員會委員應當具備的職業素養。

從選任程序上應當通過以下步驟：1.建立公開、公平、公正的選拔機制。為了克服檢察委員會行政化問題，突出其業務色彩，應當建立競爭機制，通過競爭的方式選拔優秀檢察官為檢察委員會委員⑤。建議通過筆試、面試、業績評比、公示等方法選拔出優秀資深檢察官擔任擬任檢察委員會委員人選。2.報上一級人民檢察院檢察委員會審核備案。3.檢察長提請同級人大常委會任命。

這樣才能造就以檢察長和優秀資深檢察官為成員的檢察委員會，才能從根本上杜絕憑經驗斷案的現象，在組織上構建真正的法律職業共同體，形成一定范圍內的法治生態環境，使得委員們能用統一的法治話語進行交流和討論⑥，從而確保檢察委員會的議事決策質量。

（二）建立專職委員必須從檢察委員會委員中選任的制度

顧名思義，檢察委員會專職委員應當是專職專責的檢察委員會委員，它首先應當是檢察委員會委員，其次才是不擔任其他職務的專職委員。它的邏輯是檢察官→檢察委員會委員→檢察委員會專職委員，而不是相反。但是從《條例》意蘊的邏輯來推導，恰恰是因為一個人是檢察委員會專職委員，才成為檢察委員會委員。這是不符合正常的邏輯思維的。所以法律應當明確規定檢察委員會專職委員必須從檢察委員會委員中選任。

從檢察委員會委員中選任專職委員，應當排除掉當然的檢察委員會委員檢察長和通過選任程序當選委員的副檢察長，其他委員通過筆試、面試、公示等程序，作為擬任專職委員人選報送上一級人民檢察院檢察委員會審核備案，最后通過組織程序任命。如果該委員還有其他行政職務，則任命專職委員時原任行政職務自然免除。檢察委員會專職委員實質上是職業化的檢察委員會委員，其職業要求應是業務權威、決策參謀和法律監督規律的熟練應用者⑦。通過從檢察委員會委員中選任專職委員，做到了優中選優、好中選好，能夠確保檢察委員會專職委員的業務能力和職業素養。

（三）明確規定專職委員任職期限和免職條件

由于當下檢察委員會委員存在事實上的終身制，也將有可能導致專職委員的終身化傾向，為避免將專職委員僅作為一種解決“政治待遇”的現象，建議：一是對專職委員實行任期制。一般而言，專職委員的任職期限應當與檢察長的任期相同。在其任職屆滿之前，要組織人員對他進行考評，考評合格的，可以連任，但是不能超過兩屆，以避免終身制。二是規定專職委員的免職條件。具有下列情形之一的，應當免除專職委員的職務：失去檢察官身份的，失去檢察委員會委員身份的，任期屆滿考核不稱職的，調離本檢察院的，嚴重違法違紀受到行政記大過以上處分的等。

二、檢察委員會專職委員的職責設定

關于專職委員的職責，《條例》第七條第二款（檢察委員會專職委員的其他職責，另行規定）規定回避了該問題，導致了檢察實踐中專職委員無所適從，處于十分尷尬境地，這就背離了專職委員制度設置的初衷。理論界對專職委員的職責設定也是眾說紛紜，莫衷一是⑧。筆者認為，專職委員除了履行一般委員職責外，其他職責應當結合檢察委員會職責要求，以圍繞充分發揮檢察委員會職能的功能作用⑨為主旨進行設定。具體應當包括以下幾個方面。

（一）領導檢察委員會辦事機構工作，主持檢察委員會開展日常工作

根據《決定》要求，專職委員是按照同級黨政部門副職的規格和條件配備的，因此屬于同級實職領導干部，政治上、經濟上應當享有院同級領導的待遇。而專職委員作為職業化的檢察委員會委員、專司檢察委員會工作的院領導，分工領導負責檢察委員會日常工作的辦事機構是題中應有之義。主持檢察委員會開展日常工作，統籌安排會務工作，負責檢察委員會的自身建設，對外代表本院檢察委員會同人民法院審判委員會的溝通協調，向檢察委員會匯報年度工作，應是其主要職責。

（二）負責提請議題的初步審查，并提出明確意見

根據提請議題的內容與形式，專職委員對所提請議題的初審可以分成三類：

1.重大案件。在請示檢察長決定上會討論之前，專職委員應當主持對擬提交討論的重大案件從程序和實體兩個方面審查，并提出明確的法律意見和依據；在上會討論決定案件時，專職委員應當首先發表其對該案的法律意見。

2.其他重大問題。專職委員對擬提交討論的其他重大問題是否符合檢察委員會審議議題范圍、提請議題書面報告的內容格式是否符合要求等進行初步審查，并提出審查意見。在上會討論時，專職委員首先發表審查意見供檢察委員會決策參考。

3.下一級院提請復議的事項或者案件。對于下一級院提請復議的事項或者案件，專職委員在審查后拿出明確的審查意見，提供檢察委員會在討論決定時作參考。

（三）負責調查研究本院和本轄區檢察工作新情況、新問題，總結經驗

《條例》第四條規定的檢察委員會職責有一項是：總結檢察工作經驗，研究檢察工作中的新情況、新問題。據此，筆者認為，專職委員應當負有調查研究本院和本轄區檢察工作中的新情況、新問題，總結檢察工作經驗的職責。專職委員對于本院和本轄區檢察工作中出現的新情況、新問題、新經驗、新做法，深入實際開展調查研究，總結宣傳推廣，有利于檢察工作健康發展。

（四）負責督辦檢察委員會決定的執行

對于檢察委員會的決定，本院有關部門和下級院應當不折不扣落實、執行，專職委員負有督辦之責。在檢察委員會決定事項通知書以本院名義印發下去執行之后，專職委員應當及時了解檢察委員會決定的執行情況，必要時應當進行督辦，并定期將執行情況報告檢察長和檢察委員會。對于擅自改變檢察委員會決定或者故意拖延、拒不執行檢察委員會決定的，應當建議有關部門追究主要責任人員的紀律或者法律責任。

（五）負責指導下級院檢察委員會及辦事機構工作，必要時并列席下級院檢察委員會討論決定重大案件和其他重大問題

地市級以上檢察院專職委員，應當經常深入下級檢察院指導檢察委員會及辦事機構的工作，并且在必要時可以列席下級檢察院檢察委員會會議。對于議事能力不強的，可以適時組織舉辦檢察委員會委員業務培訓班，以提高其議事能力和決策水平。

（六）檢察委員會或檢察長交辦的與檢察委員會工作范圍有關的事項、案件

專職委員崗位的專職專責特殊性，決定了其一切職責必須圍繞檢察委員會的職能這個中心來開展、設定。所以，檢察長、檢察委員會交辦專職委員的任務也只能是與檢察委員會工作范圍有關的事項與案件。

三、與檢察委員會專職委員相關的幾個關系處理

在完善檢察委員會專職委員制度中，為了充分發揮專職委員的職能作用，需要厘清和正確處理與專職委員相關的幾個關系。

（一)與檢察委員會辦公室的關系處理

關于二者的關系，有論者認為，專職委員是檢察委員會辦公室的工作人員，行政上受檢察委員會辦公室負責人的管理⑩。筆者不敢茍同該種觀點。如果按照這種觀點推理，就沒法解釋專職委員屬于院領導，而且是實職領導。誠如上文所言，專職委員分工領導檢察委員會辦公室的工作，才是二者關系的正確定位。《條例》第十六條、第十七條規定，檢察委員會辦公室是負責檢察委員會日常工作的辦事機構，其職責與專職委員有很多相同或者近似之處。這充分說明二者的職責是一致和相銜接的，正能表明二者的領導與被領導的關系。

（二）與其他檢察委員會委員的關系處理

專職委員與其他檢察委員會委員都是檢察委員會委員，均具有《條例》規定的檢察委員會委員職責，二者在檢察委員會中的地位是平等的，發言權力與表決權力也都是平等的。但是專職委員是專職專責，不能再擔任其他行政職務，也不能直接辦理檢察業務，與提請審議議題無利害關系具有超脫性，在檢察委員會中第一個發言，同時肩負一些一般檢察委員會委員不具有的職責。而其他檢察委員會委員，可以同時擔任其他行政職務，也能直接辦理檢察業務，可能與提請審議的議題有利害關系，發言順序只能在專職委員之后。

（三）與檢察長、副檢察長的關系處理

檢察院實行檢察長負責制，檢察長是一院之長，是檢察院最高首長。專職委員與檢察長是被領導與領導的關系，專職委員直接對檢察長和檢察委員會負責，在檢察長和檢察委員會領導下履行職責。在檢察委員會的會議上，專職委員是第一個發言人，檢察長作為檢察委員會會議主持人，應該最后一個發言，作發言總結，表達自己的觀點，主持會議對議題表決，二者表決權都是一票，權利是相等的。但是按照《條例》和《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》的規定，檢察長擁有一項特殊權利：檢察長不同意多數檢察委員會委員意見的，對案件可以報請上一級院決定；對事項可以報請上一級院或者本級人大常委會決定。

按照前文所言，副檢察長可能是檢察委員會委員，也有可能不是。副檢察長既是法律職務又是行政職務，屬于院領導，在檢察長統一領導下負責分工工作。專職委員與副檢察長在政治地位上是平等的，都屬于院領導，只是職責分工有別。在檢察委員會會議上，具有檢察委員會委員身份的副檢察長發言要在專職委員之后，二者的發言表決權利、地位是完全平等的。

注釋：

①中國檢察學奠基人王桂五同志指出：“在檢察機關內部設立檢察委員會，實行集體領導，是我國的首創，也是我國人民檢察制度的一個特色。”參見王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第471頁。

②1999年6月最高人民檢察院《關于改進和加強檢察委員會工作的通知》明確指出：各級人民檢察院可以設置檢察委員會專職委員。如果從此算起，截至今日已超過12年。

③孫謙等主編：《中國檢察制度論綱》，人民出版社2004年版，第117頁。

④謝曉歌：《檢察委員會制度的特點及其改革發展思考》，《人民檢察》2008年第8期，第12頁。

⑤鄧思清：《再論我國檢察委員會制度改革》，《人民檢察》2010年第11期，第51頁。

⑥張毅、王中開：《論檢察委員會的去行政化》，《法學雜志》2008年第4期，第104頁。

⑦單曉云、李連華：《基層檢察院檢察委員會專職委員職權簡論》，《法學雜志》2009年第8期，第105頁。

⑧李貴成：《基層院檢委會專職委員職能簡論》，《人民檢察》2006年第3期；單曉云、李連華：《基層檢察院檢察委員會專職委員職權簡論》，《法學雜志》2009年第8期；王德利：《檢察委員會專職委員的定位、職責與作用》，《人民檢察》2010年第9期。

⑨關于檢察委員會職能的功能作用，張曉元同志認為有六大作用：宏觀決策、全局調控、全面指導、微觀決策、檢察監督和綜合評價。筆者深表贊同。參見張曉元：《檢察委員會的基本職能與作用研究》，《人民檢察》2010年第7期。

⑩單曉云、李連華：《基層檢察院檢察委員會專職委員職權簡論》，《法學雜志》2009年第8期，第105頁。

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1007－905X（2009）06－0086－03

2011-07-01

劉善軍（1963— ），男，浙江嵊州人，浙江省湖州市人民檢察院檢察委員會專職委員，研究方向：刑事法學。

責任編輯 韓成軍