我國傷殘撫恤申請(qǐng)程序之研究

項(xiàng)顯生

（南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210046）

我國傷殘撫恤申請(qǐng)程序之研究

項(xiàng)顯生

（南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210046）

我國公務(wù)員及軍人的傷殘撫恤權(quán)是一種綜合性權(quán)利，屬于受益權(quán)的范疇。我國目前傷殘撫恤申請(qǐng)程序存在缺少告知、公平聽證及司法救助等重大程序缺陷。按照程序正義的基本原則，傷殘撫恤申請(qǐng)程序應(yīng)當(dāng)包括告知、行政聽證（聽取各方意見）及司法救濟(jì)等程序正義的基本內(nèi)容和機(jī)制。

傷殘撫恤；申請(qǐng)程序；程序正義

一、我國傷殘撫恤的法律性質(zhì)

《說文》曰：“撫，安也。”“恤，憂也。”“撫”與“恤”結(jié)合，取其安慰關(guān)心之意，故現(xiàn)代用語中多將其解釋為“對(duì)因戰(zhàn)或因公致傷、致殘和犧牲以及病故人員的家屬給予物質(zhì)上的幫助和精神上的安撫”。“撫恤”一詞實(shí)為中華傳統(tǒng)文化之特有概念，其含意在外文中要用多個(gè)詞語之結(jié)合來表達(dá)，如在英文中至少要用“comfort and compensate”才能勉強(qiáng)接近撫恤之意。“撫恤”一詞體現(xiàn)的是我國傳統(tǒng)儒家道德中的“父慈子孝”思想。從詞源上講，“撫恤”一詞體現(xiàn)的是尊長(zhǎng)、強(qiáng)者等處于優(yōu)勢(shì)地位者對(duì)卑屬等處于從屬地位者的關(guān)心、愛護(hù)、慰藉與鼓勵(lì)、褒獎(jiǎng)。

現(xiàn)代制度語境下的“傷殘撫恤”，雖然不能完全等同于撫恤一詞的詞源意義，但其精神實(shí)質(zhì)并無二致，體現(xiàn)的仍然是國家、社會(huì)、政府對(duì)弱者和特殊群體的一種關(guān)懷與態(tài)度，體現(xiàn)的仍然是“仁”道。這從我國的《公務(wù)員法》、《軍人撫恤優(yōu)待條例》、《傷殘撫恤管理辦法》等有關(guān)內(nèi)容來看就能得到說明。“撫恤”一詞所表達(dá)的“由上而下”的關(guān)懷，已從一般的國家、政府與社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體之關(guān)愛與憐憫中分化出來，演變?yōu)閲摇⒄c社會(huì)對(duì)特定群體之安慰、褒獎(jiǎng)、鼓勵(lì)與補(bǔ)償。其原因?yàn)檫@些群體對(duì)國家與社會(huì)作出了貢獻(xiàn)，并且，他們?cè)趶氖鹿婊蚬彩聞?wù)中受到了傷害而致殘。

由此，傷殘撫恤權(quán)是指因從事軍事、治安等公共事務(wù)及參與保護(hù)公私利益等公益活動(dòng)，而受到傷殘或犧牲的人員及其家屬，所享有的在物質(zhì)和精神方面，從國家、政府與社會(huì)獲得鼓勵(lì)、幫助和支持的權(quán)利。

關(guān)于傷殘撫恤權(quán)的性質(zhì)，筆者認(rèn)為，它是一種綜合性權(quán)利，屬于受益權(quán)的范疇。“行政法上的受益權(quán)是指行政相對(duì)人依法通過行政主體的作為和不作為而獲得各種權(quán)利和利益的權(quán)利。它是積極國家、給付行政模式下行政相對(duì)人的最重要的權(quán)利”①。

第一，傷殘撫恤權(quán)不是社會(huì)保障權(quán)。其在社會(huì)功能、權(quán)利內(nèi)容上都與社會(huì)保障權(quán)有本質(zhì)區(qū)別。傷殘撫恤權(quán)“是一種褒揚(yáng)和激勵(lì)，是對(duì)因公致殘公務(wù)員給予的政治上和精神上的優(yōu)厚待遇，是對(duì)足為楷模行為的宣示和指引”②。“優(yōu)撫不是國家和社會(huì)的救濟(jì)，而是軍人的一種法定權(quán)利；軍人優(yōu)撫權(quán)是憲法明確規(guī)定的權(quán)利，應(yīng)歸于憲法權(quán)利的族系”③。國家對(duì)軍人優(yōu)撫的目的是激勵(lì)軍人發(fā)揚(yáng)保衛(wèi)祖國、建設(shè)祖國的獻(xiàn)身精神。社會(huì)保障權(quán)的主要目的是保障公民基本的生存和生活條件。傷殘撫恤權(quán)包括撫恤和優(yōu)待兩個(gè)方面，而社會(huì)保障主要關(guān)注的是公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。

第二，傷殘撫恤權(quán)也不是行政獎(jiǎng)勵(lì)。從行政目的來看，“行政獎(jiǎng)勵(lì)是行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，通過賦予物質(zhì)、精神及其他權(quán)益，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持行政相對(duì)人實(shí)施一定的符合政府施政意圖行為的非強(qiáng)制性行政行為”④。而公務(wù)員、軍人因公致殘和犧牲則往往是為了履行自己的本職工作。從權(quán)利的本質(zhì)來看，行政獎(jiǎng)勵(lì)是賦予行政相對(duì)人額外權(quán)益的行政行為，而公務(wù)員、軍人及其家屬所享受的撫恤權(quán)則是其對(duì)應(yīng)于國家或政府的法定權(quán)利。

第三，傷殘撫恤權(quán)也區(qū)別于僅具有單純道德意義的自然權(quán)利。傷殘撫恤權(quán)是行政相對(duì)人享有的一項(xiàng)憲法權(quán)利。當(dāng)然，這種憲法權(quán)利需要法律予以實(shí)證化和具體化。在我國，傷殘撫恤權(quán)作為一項(xiàng)憲法、法律權(quán)利是否適用法律保留原則存在一定爭(zhēng)議。按照我國《立法法》的規(guī)定，我國適用的是絕對(duì)保留與相對(duì)保留的統(tǒng)一，即“重要事項(xiàng)保留原則”⑤。從撫恤金的確定和支付屬于公共預(yù)算范疇來看，傷殘撫恤權(quán)也應(yīng)納入法律保留范圍。但是，我們也應(yīng)當(dāng)看到，撫恤制度立法具有層次性，即人大的撫恤立法只是規(guī)定撫恤法律制度的基本內(nèi)容，有關(guān)撫恤制度的具體操作規(guī)程的內(nèi)容可以通過行政法規(guī)和部門規(guī)章的形式予以細(xì)化。但無論采取何種形式的規(guī)范性文件予以表現(xiàn)，都必須能實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人的傷殘撫恤權(quán)。因此，其實(shí)現(xiàn)的程序必須符合正當(dāng)法律程序的基本理念和基本原則。

二、我國現(xiàn)有傷殘撫恤申請(qǐng)程序的缺陷

既然傷殘撫恤權(quán)是一種受益權(quán)，是傷殘撫恤對(duì)象依法應(yīng)當(dāng)享有的憲法、法律權(quán)利，那么，其權(quán)利實(shí)現(xiàn)的制度設(shè)計(jì)就應(yīng)自覺接受正當(dāng)法律程序的制約。在美國，無論把福利作為一項(xiàng)“新財(cái)產(chǎn)權(quán)”看待，還是把其視為依靠授權(quán)合同獲取的公法契約利益，福利行政都要自覺接受正當(dāng)法律程序的控制。

《國防法》、《兵役法》、《消防法》、《公務(wù)員法》是我國傷殘撫恤法律制度的實(shí)證法。然而，它們均未對(duì)傷殘撫恤的申請(qǐng)程序作出具體規(guī)定。現(xiàn)有傷殘撫恤事宜的“申請(qǐng)程序”規(guī)定體現(xiàn)在民政部門2007年7月10日頒布的部門規(guī)章——《傷殘撫恤管理辦法》中。《傷殘撫恤管理辦法》在其第四至十一條中詳細(xì)規(guī)定了傷殘等級(jí)評(píng)定程序，該程序大致可以概括為“申請(qǐng)——審核——發(fā)證”程序。傷殘證是授受傷殘撫恤之充分必要條件，“傷殘人員從被批準(zhǔn)殘疾等級(jí)評(píng)定后的第二個(gè)月起，由發(fā)給其傷殘證件的縣級(jí)人民政府民政部門按照規(guī)定予以撫恤”（第二十二條）。

從現(xiàn)有規(guī)定來看，傷殘人員的“申請(qǐng)”至關(guān)重要，任何等級(jí)之傷殘，其撫恤之獲得必須依靠申請(qǐng)。其中，《傷殘撫恤管理辦法》第四條、第五條明確規(guī)定：“殘疾等級(jí)評(píng)定包括新辦評(píng)定殘疾等級(jí)、補(bǔ)辦評(píng)定殘疾等級(jí)、調(diào)整殘疾等級(jí)……屬于新辦評(píng)定殘疾等級(jí)的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在因戰(zhàn)因公負(fù)傷或者被診斷、鑒定為職業(yè)病3年內(nèi)提出申請(qǐng)。”“申請(qǐng)人（精神病患者由其利害關(guān)系人）申請(qǐng)?jiān)u定殘疾等級(jí)，應(yīng)當(dāng)向所在單位提出書面申請(qǐng)；沒有單位的，向戶籍所在地的街道辦事處或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出書面申請(qǐng)。以原致殘部位申請(qǐng)調(diào)整殘疾等級(jí)的，可以直接向戶籍所在地縣級(jí)人民政府民政部門提出申請(qǐng)。”另外，以前早已存在的《軍人撫恤優(yōu)待條例》第二十二條規(guī)定：“現(xiàn)役軍人因戰(zhàn)、因公致殘，醫(yī)療終結(jié)后符合評(píng)定殘疾等級(jí)條件的，應(yīng)當(dāng)評(píng)定殘疾等級(jí)。義務(wù)兵和初級(jí)士官因病致殘符合評(píng)定殘疾等級(jí)條件，本人（精神病患者由其利害關(guān)系人）提出申請(qǐng)的，也應(yīng)當(dāng)評(píng)定殘疾等級(jí)。”該條例第二十四條規(guī)定：“現(xiàn)役軍人因戰(zhàn)、因公致殘，未及時(shí)評(píng)定殘疾等級(jí)，退出現(xiàn)役后或者醫(yī)療終結(jié)滿3年后，本人（精神病患者由其利害關(guān)系人）申請(qǐng)補(bǔ)辦評(píng)定殘疾等級(jí)，有檔案記載或者有原始醫(yī)療證明的，可以評(píng)定殘疾等級(jí)。”這是現(xiàn)役軍人因戰(zhàn)、因公致殘的唯一例外。從上述法律、法規(guī)的規(guī)定來看，我國現(xiàn)有傷殘撫恤申請(qǐng)程序存在諸多明顯缺陷。

第一，傷殘撫恤“依申請(qǐng)”與我國傷殘撫恤之性質(zhì)不符，無法實(shí)現(xiàn)傷殘撫恤的初衷。據(jù)考證，從國民黨政府頒布《確定戰(zhàn)后復(fù)員士兵生活輔導(dǎo)方案》時(shí)起，我國的撫恤制度之性質(zhì)從“恩賞”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲x務(wù)”，“至此,義務(wù)型撫恤觀念已然成為國家軍人撫恤的指導(dǎo)思想”⑥。其實(shí)，我國現(xiàn)代的傷殘撫恤不僅僅是法律義務(wù)問題。對(duì)因公事或公益而致殘者給予撫恤，體現(xiàn)了國家、政府與社會(huì)對(duì)貢獻(xiàn)者的褒獎(jiǎng)、關(guān)懷、感激與補(bǔ)償，這是國家或政府應(yīng)盡的道德與法律義務(wù)，而義務(wù)的履行不以申請(qǐng)為前提或依據(jù)。進(jìn)而言之，申請(qǐng)與撫恤為互不相干的事，如果國家、政府有義務(wù)不履行，其對(duì)因公致殘者之信用必將受損，傷殘撫恤也就不再顯得那么光榮與高貴，其褒獎(jiǎng)與關(guān)愛效果也就大打折扣。

第二，程序繁瑣復(fù)雜。“依申請(qǐng)制度”為申請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)了層層上報(bào)程序，繁瑣復(fù)雜，不便于撫恤的授受。傷殘撫恤的“依申請(qǐng)制度”不但要求因公傷殘人員主動(dòng)提出申請(qǐng)，還為該申請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)了縣、市、省三級(jí)人民政府民政部門的“三級(jí)審核”制度⑦。這種制度設(shè)計(jì)不僅繁瑣拖沓，而且還使本已授受不易的撫恤，更因其滋生的官僚主義作風(fēng)而帶來了不少負(fù)面影響。“在相對(duì)和平的年代里，人們對(duì)軍人及其家庭的貢獻(xiàn)認(rèn)識(shí)不足，因而在具體工作中，常把撫恤與困難補(bǔ)助和救濟(jì)相混淆”⑧，工作人員常因制度設(shè)計(jì)的原因把自己置于優(yōu)勢(shì)地位，造成相關(guān)機(jī)構(gòu)“門難進(jìn)，臉難看”的不應(yīng)有現(xiàn)象，甚至嚴(yán)重到“英雄流血又流淚”⑨。

第三，“依申請(qǐng)制度”中“申請(qǐng)”的競(jìng)爭(zhēng)性影響社會(huì)誠信，使真正的英雄飽受屈辱。“申請(qǐng)—授予”方式，使傷殘撫恤制度具備了一定的競(jìng)爭(zhēng)性，它雖然有利于因公致殘者表達(dá)自己的意愿（表達(dá)但不一定有效果），但也同時(shí)激起了投機(jī)與冒險(xiǎn)行為。許多不符合條件的傷殘者也會(huì)申請(qǐng)一下以圖僥幸，更有甚者，“為獲取因公致殘?jiān)u定，個(gè)別公務(wù)員出現(xiàn)偽造致殘性質(zhì)和致殘經(jīng)過，獲取因公致殘撫恤”，“公務(wù)員因公致殘撫恤采取中央財(cái)政負(fù)擔(dān)原則，地方財(cái)政不承擔(dān)責(zé)任，公務(wù)員所在單位也不承擔(dān)責(zé)任……導(dǎo)致有些單位將公務(wù)員因公致殘撫恤理解成一種福利待遇，努力幫助其工作人員爭(zhēng)取，甚至出現(xiàn)出具違背事實(shí)的致殘性質(zhì)和致殘經(jīng)過證明等問題”。作為一種社會(huì)頌揚(yáng)的傷殘撫恤，其領(lǐng)域的弄虛作假，影響的不僅是一時(shí)一事，沾污的是社會(huì)誠信，破壞的是社會(huì)道德標(biāo)桿。另外，做好事不留名一直為中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)，傷殘撫恤“依申請(qǐng)制度”對(duì)于這一優(yōu)良傳統(tǒng)也是一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

第四，申請(qǐng)程序缺少行政告知程序。行政法上的告知程序是指行政主體在做出具體行政行為時(shí)，應(yīng)事先告知行政相對(duì)人行為的時(shí)間、地點(diǎn)，以及做出該行為的事實(shí)根據(jù)和法律根據(jù)及相對(duì)人對(duì)該行為依法享有的權(quán)利等。傷殘撫恤權(quán)是公務(wù)員或軍人依法所享有的實(shí)證法權(quán)利，它絕非行政機(jī)關(guān)隨意恩賜給公務(wù)員或軍人的“福利”待遇，因此在申請(qǐng)程序設(shè)計(jì)上首先要關(guān)注的就是相關(guān)信息的公開和告知。必須保證申請(qǐng)人能夠及時(shí)獲取全面的撫恤權(quán)利義務(wù)的信息，以便指導(dǎo)自己的申請(qǐng)行為，更好地實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。

第五，申請(qǐng)程序缺少行政聽證程序。聽證程序是通過設(shè)計(jì)對(duì)立面的方式，公平聽取各方當(dāng)事人對(duì)撫恤申請(qǐng)的意見和建議，以全面獲取撫恤申請(qǐng)的資料和信息，并最終為行政機(jī)關(guān)做出公正的行政給付決定提供更加科學(xué)、全面及權(quán)威資訊。同時(shí)，行政聽證制度也為申請(qǐng)者與決定者及其他當(dāng)事人面對(duì)面商談、辯論及解決具體撫恤事項(xiàng)提供了程序保障。前文已述，傷殘撫恤權(quán)是我國公務(wù)員及軍人所享有的一項(xiàng)憲法、法律權(quán)利。在這重要法律權(quán)利實(shí)現(xiàn)過程中，缺少申請(qǐng)人及相關(guān)當(dāng)事人參與的行政聽證程序，顯然不符合行政法治的基本精神。

第六，申請(qǐng)程序缺少對(duì)撫恤行政行為的時(shí)效制度。時(shí)效制度是法律、法規(guī)對(duì)行政主體實(shí)施的行政給付行為施加明確的時(shí)間限制，其目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的控制及對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保障。時(shí)效制度在行政程序法中的功能主要是督促行政機(jī)關(guān)在法定的期間內(nèi)及時(shí)履行行政職權(quán)和職責(zé)，提高行政行為的效率，其終極的價(jià)值追求則是為了保護(hù)人權(quán)。當(dāng)然，對(duì)于傷殘撫恤權(quán)申請(qǐng)者也應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的申請(qǐng)時(shí)效，但在規(guī)定申請(qǐng)人時(shí)效時(shí)，一定要特別關(guān)注傷殘撫恤權(quán)利申請(qǐng)人的客觀障礙，以最大限度地保護(hù)傷殘撫恤權(quán)享有者的合法權(quán)益。我國《傷殘撫恤管理辦法》第四條規(guī)定的“申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在因戰(zhàn)因公負(fù)傷或者被診斷、鑒定為職業(yè)病3年內(nèi)提出申請(qǐng)”就沒有考慮到撫恤權(quán)人因客體原因不便申請(qǐng)的特殊情況。如此必然會(huì)導(dǎo)致由于客觀原因不能及時(shí)申請(qǐng)傷殘撫恤的當(dāng)事人的失權(quán)問題。這種規(guī)定顯然不具有程序正當(dāng)性。

第七，申請(qǐng)程序的延伸，缺少司法救濟(jì)制度。“沒有救濟(jì)，就沒有權(quán)利”。同時(shí)，作為對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的司法監(jiān)督程序，撫恤申請(qǐng)也應(yīng)該賦予申請(qǐng)者訴權(quán)，即請(qǐng)求審判機(jī)關(guān)依法審查行政行為的合法性的權(quán)利。在權(quán)利救濟(jì)方面，我國目前的傷殘撫恤申請(qǐng)程序沒有明確規(guī)定申請(qǐng)者有依法向?qū)徟袡C(jī)關(guān)請(qǐng)求司法審查的權(quán)利。我國《行政訴訟法》及司法解釋對(duì)此類行為判決類型也未作出規(guī)定，由此導(dǎo)致我國的審判機(jī)關(guān)判決行政機(jī)關(guān)依法履行行政程序義務(wù)時(shí)沒有具體法律依據(jù)⑩。

三、傷殘撫恤申請(qǐng)程序之構(gòu)建

第一，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建積極便民的運(yùn)行程序。首先要建立薦舉申報(bào)責(zé)任制。撫恤的決定權(quán)由省級(jí)人民政府的民政部門行使，以防止撫恤工作效率不高與權(quán)力濫用；各級(jí)人民政府的民政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同級(jí)政府撫恤推薦領(lǐng)導(dǎo)工作，各單位負(fù)責(zé)推薦或申報(bào)自己部門及管轄事項(xiàng)中出現(xiàn)的傷殘撫恤人員，落實(shí)責(zé)任制，對(duì)薦舉不力或?yàn)E用的單位與責(zé)任人員要設(shè)置制裁措施。國家民政部門負(fù)責(zé)全國的撫恤領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)工作，制定制度規(guī)則。其次要簡(jiǎn)化審批程序，還要做到上門服務(wù)，體現(xiàn)國家關(guān)懷和責(zé)任的履行?。

第二，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的告知程序。立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定傷殘撫恤申請(qǐng)程序的告知程序內(nèi)容，包括撫恤法律依據(jù)的告知、申請(qǐng)人實(shí)體權(quán)利及程序權(quán)利的告知、具體行政行為內(nèi)容的告知等方面。其中，傷殘撫恤法律依據(jù)的告知內(nèi)容包括有關(guān)公務(wù)員、軍人傷殘撫恤方面的法律、法規(guī)，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)把那些上級(jí)行政機(jī)關(guān)或自己制定的行政規(guī)章及規(guī)章以下的行政操作規(guī)程一起告知當(dāng)事人，以便讓當(dāng)事人清楚掌握受理機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)的工作流程。在權(quán)利告知方面，行政機(jī)關(guān)不但要向申請(qǐng)人及其家屬講明傷殘撫恤實(shí)體權(quán)利及其適用標(biāo)準(zhǔn)，更要告知申請(qǐng)人及其家屬在申請(qǐng)過程中的陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)、異議權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)及司法救濟(jì)權(quán)等。在整個(gè)告知內(nèi)容中，最為關(guān)鍵的是要用最為周密的邏輯論證告知申請(qǐng)人傷殘撫恤確立與否的證成過程及其理由，并且要用恰當(dāng)?shù)姆绞桨研姓C(jī)關(guān)最終的決定內(nèi)容及時(shí)送達(dá)申請(qǐng)人或其家屬，以保證當(dāng)事人能夠最大限度地窮盡法律救濟(jì)途徑。

第三，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的聽證法律制度。我國目前尚未制定專門的行政程序法，有關(guān)傷殘撫恤法律、法規(guī)又沒有行政聽證程序的具體規(guī)定。因此在具體操作過程中，行政機(jī)關(guān)沒有具體的法律依據(jù)可供參照。但是傷殘撫恤權(quán)是我國特殊主體享有的憲法、法律權(quán)利，為了更好地保障申請(qǐng)人的合法權(quán)益，對(duì)于關(guān)涉其重大財(cái)產(chǎn)和精神利益的撫恤權(quán)利，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)通過行政聽證程序的設(shè)計(jì)，公平地賦予當(dāng)事人各方公開陳述、申辯和提出意見和建議的權(quán)利，以最大限度地傾聽各方面對(duì)撫恤權(quán)益申請(qǐng)的意見，并在此基礎(chǔ)上作出公正的行政決定。行政聽證一方面可以限制行政機(jī)關(guān)的恣意行政行為，另一方面可以最大限度地促進(jìn)撫恤申請(qǐng)人對(duì)行政機(jī)關(guān)及其行政行為的理解和支持。同時(shí)，行政聽證也可有效遏制騙取傷殘撫恤金的行為。

第四，應(yīng)當(dāng)確定合理的期限制度。“法律程序是以法定時(shí)間和法定空間方式作為基本要素的。法定時(shí)間要素包括時(shí)序和時(shí)限。時(shí)序是法律行為的先后順序，時(shí)限是法律行為所占的時(shí)間的長(zhǎng)短”?。因此傷殘撫恤申請(qǐng)程序要對(duì)行政機(jī)關(guān)受理、審核、聽證、決定及送達(dá)等具體程序作出全面的期限規(guī)制。如果在傷殘撫恤申請(qǐng)程序中加入上述時(shí)限的規(guī)定，就能在很大程度上提高行政機(jī)關(guān)辦理撫恤審核的效率。同時(shí)，傷殘撫恤申請(qǐng)程序也要對(duì)申請(qǐng)人的時(shí)效、時(shí)效中止及其法律后果等作出明確規(guī)定，把那些申請(qǐng)人主觀原因以外的客觀障礙排除在時(shí)效期間以外，以最大限度地保護(hù)公務(wù)員及軍人的合法權(quán)益。

第五，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的司法救濟(jì)制度。要賦予申請(qǐng)人不服行政機(jī)關(guān)具體行政行為的司法救濟(jì)權(quán)，特別是那些行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期間內(nèi)不作為的情形，更要賦予行政訴訟救濟(jì)權(quán)。我國《行政訴訟法》第十一條第一款第六項(xiàng)規(guī)定，“（公民、法人）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的”可以提起訴訟。最高人民法院法釋〔2000〕8號(hào)文件第四十八條第二款規(guī)定：“人民法院審理起訴行政機(jī)關(guān)依法發(fā)給撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金、最低生活保障費(fèi)等案件，可以根據(jù)原告的申請(qǐng)，依法書面現(xiàn)行執(zhí)行。”該司法解釋在準(zhǔn)許適用先予執(zhí)行的同時(shí)，實(shí)際上也擴(kuò)大了行政給付的訴訟范圍。然而，我國在行政訴訟類型化上并沒有把此類行為判決作為行政判決的種類予以揭示。現(xiàn)有的行政訴訟類型在立法及司法解釋中載明只有撤銷之訴、確認(rèn)之訴、變更之訴、賠償之訴、履行之訴等。這就極大地約束和限制了審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查監(jiān)督的范圍和內(nèi)容。為順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，我國應(yīng)通過立法及時(shí)把傷殘撫恤申請(qǐng)程序中不作為、亂作為的行為判決類型予以明確，并賦予審判機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行訴訟調(diào)解的職權(quán)和職責(zé)，以最大限度地保護(hù)撫恤申請(qǐng)人的合法權(quán)益。

第六，建立評(píng)授分開制度。要建立國家級(jí)與省級(jí)傷殘?jiān)u定的權(quán)威中立機(jī)構(gòu)，實(shí)行評(píng)授分開制度。傷殘等級(jí)的評(píng)定由省級(jí)權(quán)威中立機(jī)構(gòu)作出，有異議的提交國家級(jí)權(quán)威中立機(jī)構(gòu)鑒定；撫恤之授予決定由省級(jí)政府民政部門作出，但傷殘等級(jí)的評(píng)定工作應(yīng)由社會(huì)力量決定。評(píng)授分開有利于制約機(jī)制發(fā)揮作用，防止枉法與腐敗，保持撫恤事務(wù)之圣潔。

注釋：

①柳硯濤、劉宏渭：《行政受益權(quán)研究》，載《法學(xué)論壇》2006年第2期。

②陳小勇：《公務(wù)員因公致殘撫恤制度研究》，《中國民政》2009年第4期。

③劉利輝、劉春玲：《軍人優(yōu)撫權(quán)的法律屬性分析》，載《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第7期。

④應(yīng)松年主編：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，法律出版社2005年版，第209頁。

⑤關(guān)于法律保留的適用原則有“侵害保留說”、“全部保留說”、

“重要事項(xiàng)保留說”及“國會(huì)保留說”等學(xué)說。

⑥羅英：《美國福利行政正當(dāng)程序模式研究》，載《行政法學(xué)研究》2011年第1期。

⑦李翔、陳宏明：《1927—1949年國民政府軍人撫恤觀念之流變》，載《軍事歷史研究》2008年第3期。

⑧陳小勇：《公務(wù)員因公致殘撫恤制度研究》，載《中國民政》2009年第4期。

⑨王巍：《軍人撫恤費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)研究》，載《軍事經(jīng)濟(jì)研究》1999年第7期。

⑩劉翠霄：《我國優(yōu)撫安置法律制度的改革和完善》，載《法商研究》1999年第3期。

?陳小勇：《公務(wù)員因公致殘撫恤制度研究》，載《中國民政》2009年第4期。

?公丕祥：《法理學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2008年版，第162頁。

D9

A

1007－905X（2011）06－0080－03

2011-05-28

民政部2010法制理論研究課題（2010MZBBR010）

項(xiàng)顯生（1973— ），男，福建壽寧人，南京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

責(zé)任編輯 韓成軍